1. Ο θεσμός των πρότυπων προτάσεων[1], που εισήχθη στην ελληνική έννομη τάξη με τον ν. 4093/2022, χαιρετίστηκε -ιδίως από τους εκπροσώπους των μεγάλων εργοληπτικών επιχειρήσεων- ως μία καινοτομία, η οποία επρόκειτο να συμβάλει στην ταχύτερη και οικονομικότερη υλοποίηση του σχεδιασμού τεχνικών έργων, εξαιτίας της αντιστροφής των ρόλων της αναθέτουσας αρχής και του υποψήφιου αναδόχου[2]: Βάσει του συγκεκριμένου μοντέλου, οι οικονομικοί φορείς δεν χρειάζεται να αναμένουν το Δημόσιο να προκηρύξει μία διαγωνιστική διαδικασία για την ανάθεση κάποιου μεγάλου τεχνικού έργου· αντίθετα, μπορούν οι ίδιοι να αναλάβουν την πρωτοβουλία να προτείνουν το έργο που είναι πρόθυμοι να διεκπεραιώσουν και, εφόσον τους ανατεθεί, να το εκτελέσουν.

2. Απόψεις που διατυπώθηκαν στον επιστημονικό νομικό τύπο δεν συμμερίστηκαν την παραπάνω αισιοδοξία, εστιάζοντας στην εργαλειοποίηση των εθνικών, ευρωπαϊκών και διεθνών κανόνων δικαίου προς όφελος μίας οικονομικής αποτελεσματικότητας που έχει ως επίκεντρο το συμφέρον των ιδιωτών[3]. Η εν λόγω μέθοδος ανάθεσης χαρακτηρίστηκε, λοιπόν, ως μία sui generis λειτουργική ιδιωτικοποίηση κλασικών αρμοδιοτήτων του κράτους[4], ενώ έγκαιρα επισημάνθηκε ότι μπορεί να λειτουργήσει ως κερκόπορτα απευθείας αναθέσεων, χωρίς την τήρηση των γενικών αρχών του ενωσιακού δικαίου[5]. Στο επίκεντρο της κριτικής βρέθηκε -από τη σκοπιά, ιδίως, του ενωσιακού δικαίου[6]– το άρθρο 13 του ν. 4093/2022, το οποίο προβλέπει το δικαίωμα διεκδίκησης και αποζημίωσης του προτείνοντος, ήτοι του οικονομικού φορέα που έχει υποβάλει την πρόταση, δηλαδή έχει εκπονήσει τις σχετικές μελέτες. Βάσει αυτής της ρύθμισης, ο προτείνων, σε περίπτωση που δεν ανακηρυχθεί προσωρινός ανάδοχος, δικαιούται να ασκήσει το δικαίωμα διεκδίκησης, βάσει του οποίου καλούνται για την υποβολή βελτιωμένης προσφοράς ο ίδιος και όλοι οι οικονομικοί φορείς που βρίσκονται σε καλύτερη θέση κατάταξης. Σε περίπτωση που ο προτείνων δεν αναδειχθεί ανάδοχος, ο ανάδοχος υποχρεούται να του καταβάλει αποζημίωση για τα έξοδα που έχει υποβληθεί, τα οποία δεν υπερβαίνουν το 3% της εκτιμώμενης αξίας του έργου.

3. Κάποιες από τις επιφυλάξεις που εκφράσθηκαν σε πρώτο χρόνο για τον ν. 4093/2022 επιβεβαιώθηκαν, τελικώς, από το ΔΕΕ στην (χθεσινή) απόφαση της 5ης Φεβρουαρίου 2026 (υπόθεση C-810/24, Urban Vision). Το Δικαστήριο του Λουξεμβούργου δεν ασχολήθηκε, βέβαια, με τον ελληνικό νόμο αλλά με τον αντίστοιχο ιταλικό[7] (που αποτέλεσε την πηγή έμπνευσης για τον Έλληνα νομοθέτη[8]), προκειμένου να ελέγξει τη συμβατότητά του με το άρθρο 3.1 της Οδηγίας 2014/23/ΕΕ σε συνδυασμό με το άρθρο 49 ΣΛΕΕ.

Το ιστορικό και η διαδικαστική εξέλιξη της υπόθεσης έχουν συνοπτικά ως εξής: Ο Δήμος Μιλάνου καθόρισε τις κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με την υλοποίηση «έργων και πρωτοβουλιών για την αναγέννηση αστικών δημόσιων χώρων μέσω της εξεύρεσης τεχνικών χορηγών». Μοναδικός φορέας υλοποίησης ήταν κοινοπραξία, η οποία υπέβαλε πρόταση. Επί τη βάσει της πρότασης προκηρύχθηκε διαγωνισμός, ο οποίος περιείχε ρήτρα προτεραιότητας υπέρ της προτείνουσας κοινοπραξίας. Στον διαγωνισμό αναδείχθηκε ανάδοχος η Urban Vision· ωστόσο η κοινοπραξία άσκησε το δικαίωμα προτεραιότητας, προσαρμόζοντας την προσφορά της σε αυτήν της Urban Vision, και αναδείχθηκε ανάδοχος της σύμβασης. Η εταιρεία Urban Vision προσέβαλε την ανάθεση ενώπιον του Διοικητικού Πρωτοδικείου της Περιφέρειας της Λομβαρδίας και εν συνεχεία, μετά την απόρριψη της προσφυγής της, άσκησε έφεση ενώπιον του (ιταλικού) Συμβουλίου της Επικρατείας. Το τελευταίο, προβληματιζόμενο ως προς τη φύση της σύμβασης και τη συμβατότητα της όλης διαδικασίας με το ενωσιακό δίκαιο, υπέβαλε προδικαστικά ερωτήματα στο ΔΕΕ.

4. Το ΔΕΕ, αφού κατέληξε στον ορθό νομικό χαρακτηρισμό της επίμαχης σύμβασης ως σύμβασης παραχώρησης έργου[9], επικεντρώθηκε στην εξέταση της συμβατότητας της ρήτρας προτεραιότητας με το ενωσιακό δίκαιο. Αρχικά, διαπίστωσε τη συμφωνία της με την αρχή της διαφάνειας, υπό την προϋπόθεση της ρητής πρόβλεψής της στον νόμο και τα τεύχη του διαγωνισμού.

Όσον αφορά, όμως, τη θεμελιώδη αρχή της ίσης μεταχείρισης, το Δικαστήριο ακολούθησε μία διαφορετική -όσο και αναμενόμενη- κατεύθυνση: Ναι μεν η Οδηγία 2014/23/ΕΕ παρέχει μια ευρεία ευελιξία στις αναθέτουσες αρχές να διαμορφώνουν τα μοντέλα ανάθεσης, ωστόσο η ευχέρεια αυτή δεν είναι απεριόριστη, αλλά τελεί υπό την επιφύλαξη τήρησης της αρχής της διαφάνειας και της ίσης μεταχείρισης. Ένα μοντέλο ανάθεσης που παρέχει τη δυνατότητα σε έναν μόνο υποψήφιο, τον προτείνοντα, να τροποποιήσει την προσφορά του, βελτιώνοντάς την, με σκοπό να του ανατεθεί η σύμβαση, δεν παραβιάζει μόνο τα άρθρο 3.1 και 30 της Οδηγίας, αλλά και το άρθρο 41.1, δυνάμει του οποίου οι προσφορές πρέπει να αξιολογούνται «υπό συνθήκες πραγματικού ανταγωνισμού»[10].

Τέλος, το ΔΕΕ διαπίστωσε ότι το μοντέλο αυτό παραβιάζει και το άρθρο 49 της ΣΛΕΕ, δεδομένου ότι είναι ικανό να αποτρέψει οικονομικούς φορείς από άλλα κράτη μέλη από το να μετάσχουν σε διαδικασία χρηματοδότησης έργων. Ο σκοπός θέσπισης στην ιταλική νομοθεσία του δικαιώματος προτεραιότητας, που συνίσταται στην προώθηση του μετασχηματισμού της Διοίκησης με την απόκτηση νέων γνώσεων, χαρακτηριστικών του ιδιωτικού τομέα, και το οποίο τονώνει την επιχειρηματικότητα, δεν εμπίπτει στους λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας και δημόσιας υγείας, οι οποίοι μπορούν να δικαιολογήσουν περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης.

5. Η κρίση αυτή του ΔΕΕ, θα πρέπει να ληφθεί υπόψη από τον Έλληνα νομοθέτη, αν ο τελευταίος ενδιαφέρεται για την τήρηση των θεμελιωδών αρχών του ενωσιακού δικαίου.

Είναι αλήθεια ότι ο ν. 4093/2022 δεν προβλέπει ρήτρα προτεραιότητας αλλά ρήτρα διεκδίκησης, η οποία δεν συνεπάγεται a priori την ανάθεση της σύμβασης στον προτείνοντα, ενώ η εφαρμογή της προϋποθέτει έναν νέο γύρο διαγωνισμού. Ωστόσο, η ενλόγω ρήτρα επιφυλάσσεται υπέρ του προτείνοντος οικονομικού φορέα και μόνον, ενώ η πρόσκληση για τη διενέργεια του νέου διαγωνισμού δεν απευθύνεται σε όλους τους προσφέροντες, αλλά μόνο σε αυτούς που κατετάγησαν σε υψηλότερη θέση από τον προτείνοντα. Ενόψει της κρίσης του ΔΕΕ, δύσκολα μπορεί να επιχειρηματολογηθεί ότι η σχολιαζόμενη ρήτρα διεκδίκησης τελεί σε συμφωνία με το ενωσιακό δίκαιο.

Εξάλλου, παραμένουν «ανοιχτά» πλείστα όσα ζητήματα, που έχουν αποτελέσει ήδη αντικείμενο προβληματισμού και κριτικής[11]: (α) Πώς μπορούν, άραγε, οι λοιποί οικονομικοί φορείς να ανταγωνιστούν επί ίσοις όροις με τον προτείνοντα, όταν ο τελευταίος έχει μελετήσει εις βάθος το έργο, ενώ οι πρώτοι θα έχουν, αναπόφευκτα, πολύ μικρότερο χρόνο προετοιμασίας (ο οποίος, μάλιστα, επικαθορίζεται από τον προτείνοντα); (β) Πώς συμβιβάζεται το δικαίωμα αποζημίωσης του προτείνοντος με την αρχή της ίσης μεταχείρισης, όταν θεσμοθετείται η δυνατότητά του να μειώσει το ύψος της προσφοράς του κατά το αντίστοιχο ποσό; (γ) Μήπως, τελικά, το δικαίωμα αποζημίωσης οδηγεί εμμέσως, πλην σαφώς, σε μια παράνομη απευθείας ανάθεση μελέτης, εφόσον συνυπολογίζεται στα κόστη του αναδόχου και άρα και στα ανταλλάγματα που θα λάβει από την αναθέτουσα αρχή[12]; (δ) Σε τελική ανάλυση, πόσο ευνοϊκό είναι το περιβάλλον που διαμορφώνει ο ν. 4093/2022 για τις αλλοδαπές επενδύσεις; Ή ακόμη χειρότερα: Βρίσκεται σε αρμονία με τη θεμελιώδη ελευθερία της εγκατάστασης ή την περιορίζει υπέρμετρα, αποτρέποντας οικονομικούς φορείς τρίτων κρατών από τη συμμετοχή στη διαδικασία υποβολής πρότασης[13]; Η πιστή εφαρμογή της σχολιαζόμενης απόφασης οδηγεί στην πρόκριση της δεύτερης προσέγγισης και επιβεβαιώνει την αντίθεση του ν. 4093/2022 με το ενωσιακό δίκαιο.

6. Κοντολογίς, το ΔΕΕ φαίνεται να βάζει ταφόπλακα στο μοντέλο των πρότυπων προτάσεων του ν. 4093/2022, στο οποίο Ιταλός και Έλληνας νομοθέτης πρωτοστάτησαν. Ένα τέτοιο μοντέλο δεν ταιριάζει στα πρότυπα των ευρωπαϊκών μοντέλων ανάθεσης, που έχουν διαμορφωθεί από το πρωτογενές και δευτερογενές ενωσιακό δίκαιο, όπως έχει ερμηνευτεί από το ΔΕΕ. Η απόφαση Urban Vision (αστικό όραμα) κατέστησε το μοντέλο των πρότυπων προτάσεων μια αστική οφθαλμαπάτη.

 

Βασίλης Χατζηγιαννάκης, Δικηγόρος, Ευάγγελος Χατζηγιαννάκης Δικηγορική Εταιρεία/Βασίλης Τσιγαρίδας, Δικηγόρος, Διδάκτωρ Διοικητικού Δικαίου ΑΠΘ

Το άρθρο δημοσιεύθηκε στην ιστοσελίδα της Νομικής Βιβλιοθήκης εδώ.

 

[1] Βλ. ευρύτερα για το θέμα, Β. Τσιγαρίδα/Χ. Κουρουνδή, Οι πρότυπες προτάσεις του ν. 4903/2022: οι επικίνδυνες καινοτομίες του νέου θεσμού για τα έργα υποδομής, στο www.nomarchia.gr (τελευταία πρόσβαση: 06.02.2026)· Β. Χατζηγιαννάκη, Οι πρότυπες προτάσεις για έργα υποδομής και οι αρχιτεκτονικοί διαγωνισμοί: ευέλικτα μοντέλα ανάθεσης ή κερκόπορτα απευθείας αναθέσεων; στο www.nomarchia.gr (τελευταία πρόσβαση: 06.02.2026).

[2] Πρβλ. την τοποθέτηση του Γ. Συριανού, Προέδρου του Συνδέσμου Τεχνικών Εταιρειών Ανωτέρων Τάξεων (ΣΤΕΑΤ), όπως παρατίθεται στο https://www.moneyreview.gr/business-and-finance/56535/ti-einai-kai-pos-leitoyrgoyn-oi-protypes-protaseis/ (τελευταία πρόσβαση: 06.02.2026).

[3] Editorial 25.02.2024, στο www.nomarchia.gr (τελευταία πρόσβαση: 06.02.2026).

[4] Β. Τσιγαρίδας/Χ. Κουρουνδής, όπ. π.

[5] Β. Χατζηγιαννάκης, όπ. π.

[6] Βλ. Β. Τσιγαρίδα/Χ. Κουρουνδή, όπ. π.· Β. Χατζηγιαννάκη, όπ. π.

[7] Βασική διαφοροποίηση του ελληνικού σε σχέση με το ιταλικό μοντέλο είναι ότι ο προτείνων δεν έχει απλώς δικαίωμα διεκδίκησης, αλλά δικαίωμα προτεραιότητας, κατά το οποίο μπορεί, υποβάλλοντας πρόταση ίδια με του αναδόχου, να αναλάβει τη σύμβαση.

[8] Ιταλία και Ελλάδα, εξάλλου, είναι τα μόνα κράτη της ΕΕ που υιοθέτησαν τούτο το σχήμα ανάθεσης, που συνήθως απαντάται στις έννομες τάξεις αναπτυσσόμενων κρατών.

[9] Στην οποία ο ανάδοχος αναλαμβάνει την κατασκευή έργου (δημοσίων τουαλετών), έναντι ανταλλάγματος που συνίσταται αποκλειστικά στο δικαίωμα εκμετάλλευσης των 97 διαφημιστικών θέσεων στις αυτόματες δημόσιες τουαλέτες. Με τον τρόπο αυτό μετακυλίεται στον ανάδοχο ο χρηματοοικονομικός κίνδυνος που συνδέεται με την εκμετάλλευση των εν λόγω διαφημιστικών θέσεων.

[10] Επιπλέον, μια τέτοια διαδικασία δεν συνιστά τροποποίηση της σειράς των κριτηρίων ανάθεσης, κατά την έννοια του άρθρου 41.3,β’ της Οδηγίας 2014/23/ΕΕ, εφόσον η διαδικασία αυτή προϋποθέτει την ενημέρωση όλων των υποψηφίων και τη δημοσίευση νέας πρόσκλησης ή προκήρυξης, χωρίς η νέα διαδικασία να δημιουργεί διακρίσεις.

[11] Βλ. Β. Τσιγαρίδα/Χ. Κουρουνδή, όπ. π.· Β. Χατζηγιαννάκη, όπ. π.

[12] Βλ., ιδίως, Β. Χατζηγιαννάκη, όπ. π.

[13] Που προδιαγράφει, σε μεγάλο βαθμό, το αποτέλεσμα της όποιας διαγωνιστικής διαδικασίας