ΣτΕ Δ’ 1222/2023 – Προϋποθέσεις χαρακτηρισμού παραλίας ως πολυσύχναστης

Αριθμός 1222/2023

ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ

ΤΜΗΜΑ Δ΄

Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 20 Δεκεμβρίου 2022, με την εξής σύνθεση: Σπυριδούλα Χρυσικοπούλου, Αντιπρόεδρος, Πρόεδρος του Δ΄ Τμήματος, Όλγα Ζύγουρα, Μαρία Αθανασοπούλου, Σύμβουλοι, Ευτυχία Κουράκου, Μαρία Μπάκαβου, Πάρεδροι.

Για να δικάσει την από 3 Ιουνίου 2022 αίτηση:

των: 1. σωματείου με την επωνυμία «…», που εδρεύει στον …,το οποίο παρέστη με τη δικηγόρο Ιωάννα Χαραλάμπους (Α.Μ. 19336), που τη διόρισε με πληρεξούσιο, 2. …, 3. …, κατοίκων …, οι οποίοι παρέστησαν με την ίδια ως άνω δικηγόρο στην οποία δόθηκε προθεσμία έως την 10 Ιανουαρίου 2023 για την νομιμοποιησή της, 4. …, κατοίκου …, 5. …, κατοίκου …, 6. ετερόρρυθμης εταιρείας με την επωνυμία …, 7. ναυτιλιακής εταιρείας πλοίων αναψυχής με την επωνυμία …, που εδρεύουν … και 8. …, κατοίκου …, οι οποίοι παρέστησαν με την ίδια ως άνω δικηγόρο …, που τη διόρισαν με πληρεξούσια,

κατά του Υπουργού Ναυτιλίας και Νησιωτικής Πολιτικής, ο οποίος παρέστη με την Άννα Πρεβενά, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, η οποία κατέθεσε δήλωση, σύμφωνα με το άρθρο 26 του ν. 4509/2017, περί μη εμφανίσεώς της.

Με την αίτηση αυτή οι αιτούντες επιδιώκουν να ακυρωθεί το υπ’ αριθμ. 1/2022 πρακτικό (αριθμ. πρωτ. 2131.16/96/21.1.2022) της Επιτροπής Χαρακτηρισμού Παραλιών Περιοχών … ως Πολυσύχναστων (άρθρου 11 του π.δ/τος 71/2020) του Υπουργείου Ναυτιλίας και Νησιωτικής Πολιτικής και κάθε άλλη σχετική πράξη ή παράλειψη της Διοικήσεως.

Η πληρεξούσια των αναιρεσειόντων που παρέστησαν δήλωσε, σύμφωνα με τις διατάξεις της παρ. 2 του άρθρου 21 του Κανονισμού Λειτουργίας του Δικαστηρίου, ότι δεν θα αγορεύσει.

Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της εκθέσεως της εισηγήτριας, Παρέδρου Ευτυχίας Κουράκου.

Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του δικαστηρίου κ α ι

Α φ ο ύ μ ε λ έ τ η σ ε τ α σ χ ε τ ι κ ά έ γ γ ρ α φ α

Σ κ έ φ θ η κ ε κ α τ ά τ ο ν Ν ό μ ο

1. Επειδή, για την άσκηση της κρινόμενης αίτησης έχει κατατεθεί το νόμιμο παράβολο (κωδικός ηλεκτρονικού παραβόλου: 513097867952 1205 0090/6.6.2022).

2. Επειδή, με την αίτηση αυτή ζητείται η ακύρωση του 1/2022 πρακτικού (αριθμ. πρωτ. 2131.16/96/21.1.2022) της Επιτροπής Χαρακτηρισμού Παραλιών Περιοχών … ως Πολυσύχναστων (άρθρου 11 του π.δ/τος 71/2020) του Υπουργείου Ναυτιλίας και Νησιωτικής Πολιτικής, κατά το μέρος που με αυτήν αποφασίστηκε να μην χαρακτηριστεί ως πολυσύχναστη για το έτος 2022 η παραλία …

3. Επειδή, κατά την συζήτηση της υπόθεσης η δικηγόρος που υπογράφει το δικόγραφο της κρινόμενης αίτησης και παρέστη ως πληρεξούσιος των αιτούντων ζήτησε και έλαβε από την Πρόεδρο προθεσμία έως τις 10 Ιανουαρίου 2023 για νομιμοποίηση, σύμφωνα με την παρ. 3 του άρθρου 27 του π.δ/τος 18/1989 (ΦΕΚ Α΄ 8), όπως ισχύει. Ωστόσο, δεν προσκομίστηκε πληρεξούσιο για τον δεύτερο (…) και τρίτο (…) εκ των αιτούντων και, συνεπώς, ως προς αυτούς η κρινόμενη αίτηση πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτη λόγω μη νομιμοποίησης της υπογράφουσας δικηγόρου με έναν από τους προβλεπόμενους στο άρθρο 27 του π.δ/τος 18/1989 τρόπους.

4. Επειδή, ο πρώτος από τους αιτούντες …, σωματείο με έδρα …, σκοπός του οποίου, μεταξύ άλλων, είναι η φροντίδα της παραλίας του … (βλ. άρθρο 4 του Καταστατικού), έχει έννομο συμφέρον για την άσκηση της κρινόμενης αίτησης. Έννομο συμφέρον έχουν και οι λοιποί αιτούντες, ως προς τους οποίους εισάγεται η κρινόμενη αίτηση, και συγκεκριμένα ο τέταρτος αιτών (…), φερόμενος ως ιδιοκτήτης παραθεριστικής κατοικίας στην ίδια περιοχή, η πέμπτη αιτούσα (…) φερόμενη ως ιδιοκτήτρια ενοικιαζόμενων δωματίων στην ως άνω περιοχή, η έκτη αιτούσα εταιρία … που έχει την εκμετάλλευση ξενοδοχείου στην περιοχή αυτή, η έβδομη αιτούσα ναυτιλιακή εταιρία …, που εκμεταλλεύεται τουριστικό σκάφος με βάση …, και ο όγδοος αιτών (…), δημοτικός σύμβουλος του …

5. Επειδή, οι αιτούντες, ως προς τους οποίους εισάγεται η κρινόμενη αίτηση, παραδεκτώς ομοδικούν, αφού προβάλλουν κοινούς λόγους ακυρώσεως που στηρίζονται στην ίδια νομική και πραγματική αιτία.

6. Επειδή, στην παράγραφο 11 του άρθρου 15 του ν. 2743/1999 (Α΄ 211), όπως η παράγραφος αυτή ίσχυε κατά τον κρίσιμο χρόνο της έκδοσης της προσβαλλόμενης πράξης, ορίζονται τα εξής: «Με προεδρικά διατάγματα, που εκδίδονται ύστερα από πρόταση του Υπουργού Εμπορικής Ναυτιλίας, μπορεί να ρυθμίζονται τα θέματα που έχουν σχέση με τους όρους, τις προϋποθέσεις, τις διαδικασίες και τον έλεγχο για: α) την ίδρυση και λειτουργία ιδιωτικών σχολών ναυαγοσωστικής εκπαίδευσης, β) τη χορήγηση άδειας ναυαγοσώστη … γ) την υποχρέωση πρόσληψης ναυαγοσώστη σε οργανωμένες ή μη παραλίες. Η υποχρέωση αυτή ισχύει κατά τη χρονική περίοδο από 1ης Ιουνίου έως και 30 Σεπτεμβρίου, από ώρες 10.00 έως 18.00, κατ’ ελάχιστον…» [όπως η περ.γ΄ συμπληρώθηκε με το άρθρο 16 του ν. 4676/2020 (Α΄ 67/19.3.2020)]. Κατ’ εξουσιοδότηση των ανωτέρω διατάξεων εκδόθηκε το π.δ. 71/2020 (Α΄ 166/31.8.2020). Σύμφωνα με το άρθρο 1 του εν λόγω π.δ/τος: «Για την εφαρμογή των διατάξεων του παρόντος, οι όροι που χρησιμοποιούνται έχουν την ακόλουθη έννοια: 1. Λουτρική εγκατάσταση: Ο κατάλληλα οργανωμένος χώρος του αιγιαλού ή του αιγιαλού και της παραλίας ή της ζώνης λιμένα, στον οποίο εισέρχονται άτομα, με την καταβολή εισιτηρίου (αντιτίμου), για λήψη λουτρού στην έμπροσθεν αυτού θαλάσσια περιοχή ή ο χώρος του αιγιαλού ή του αιγιαλού και της παραλίας ή της ζώνης λιμένα, ο οποίος (χώρος) είναι πολυσύχναστος, κατά τα ειδικότερα οριζόμενα στο άρθρο 11. 2 …». Στο άρθρο 7 του ιδίου π.δ/τος καθορίζονται οι υποχρεώσεις των φορέων διαχείρισης λουτρικών εγκαταστάσεων ως προς την πρόσληψη ναυαγοσωστών και τον εφοδιασμό τους με τον απαραίτητο εξοπλισμό, ενώ στο άρθρο 11 προβλέπονται τα εξής: «1. Ο προϊστάμενος της Λιμενικής Αρχής (Κεντρικά Λιμεναρχεία, Λιμεναρχεία), για το χαρακτηρισμό χώρων ως πολυσύχναστων … στις περιοχές δικαιοδοσίας της, καθώς και στις περιοχές των υπαγομένων σε αυτή Λιμενικών Αρχών, με απόφασή του συγκροτεί, κατά το πρώτο δεκαπενθήμερο του μηνός Αυγούστου ή κατόπιν έγκρισης της Διεύθυνσης Λιμενικής Αστυνομίας του Αρχηγείου και αργότερα, επιτροπή, η οποία αποφασίζει, κατόπιν αυτοψίας, εντός δέκα (10) εργάσιμων ημερών από την ημερομηνία συγκρότησής της, για το επόμενο ημερολογιακό έτος και αποτελείται από: α) Τον προϊστάμενο της Λιμενικής Αρχής (Κεντρικά Λιμεναρχεία, Λιμεναρχεία, Λιμενικά Τμήματα και Λιμενικοί Σταθμοί), ως πρόεδρο, μαζί με τον αναπληρωτή του … β) Έναν (1) εκπρόσωπο της οικείας Υγειονομικής Περιφέρειας (ΥΠΕ), ο οποίος ορίζεται αρμοδίως, μαζί με τον αναπληρωτή του. γ) Έναν (1) εκπρόσωπο του Οργανισμού Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Ο.Τ.Α.) ή του Οργανισμού Λιμένα ή του Λιμενικού Ταμείου ή της Εταιρείας Ακινήτων Δημοσίου Α.Ε. (Ε.Τ.Α.Δ. Α.Ε.) ή άλλου φορέα διαχείρισης, κατά περίπτωση, οι οποίοι ορίζονται αρμοδίως, μαζί με τους αναπληρωτές τους. 2. Η επιτροπή τελεί σε απαρτία εφόσον παρίστανται και τα τρία (3) μέλη της. 3. Οι αποφάσεις της επιτροπής, η οποία πρέπει να τελεί σε απαρτία, λαμβάνονται κατά πλειοψηφία. 4. Η επιτροπή αποφαίνεται λαμβάνοντας, ενδεικτικά, υπόψη τη μέση ημερήσια προσέλευση τριακοσίων (300) λουομένων τουλάχιστον, για κάθε παραλία με μήκος ακτογραμμής μέχρι ενός χιλιομέτρου (ομοίως και για κάθε αντίστοιχο, μετά το πρώτο χιλιόμετρο, μήκος ακτογραμμής) κατά τις περιόδους αιχμής, τυχόν ατυχήματα που συνέβησαν κατά το παρελθόν, λόγους που ανάγονται στις ιδιαιτερότητες και ιδιομορφίες κάθε περιοχής. 5. Η απόφαση της επιτροπής για το χαρακτηρισμό των χώρων ως πολυσύχναστων ή μη… ανεξαρτήτως εάν είναι θετική ή αρνητική, είναι σαφής και πλήρως αιτιολογημένη, καταγράφεται σε ειδικό πρακτικό, που συντάσσεται προς τούτο και υπογράφεται από όλα τα μέλη και τον πρόεδρο της επιτροπής». Εξ άλλου, σύμφωνα με το άρθρο 19 του π.δ/τος, οι διατάξεις του άρθρου 11 αρχίζουν να ισχύουν από τη δημοσίευση του διατάγματος στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως (31.8.2020). Από τα οριζόμενα στην παρ. 4 του άρθρου 11 του π.δ/τος 71/2020 συνάγεται ότι η αρμόδια τριμελής Επιτροπή προβαίνει στον χαρακτηρισμό παράλιων χώρων ως πολυσύχναστων ή μη κατ’ εκτίμηση πρόσφορων κριτηρίων, όπως η μέση ημερήσια προσέλευση λουομένων κατά τις περιόδους αιχμής, τυχόν ατυχήματα που συνέβησαν κατά το παρελθόν, τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά κάθε περιοχής. Ρητώς δε ορίζεται ότι η σχετική απόφαση της Επιτροπής πρέπει να είναι πλήρως αιτιολογημένη. Σε περίπτωση, επομένως, που η Επιτροπή αποφαίνεται είτε υπέρ είτε κατά του χαρακτηρισμού παραλίας ως πολυσύχναστης, πρέπει από το περιεχόμενο της σχετικής απόφασης, σε συνδυασμό με τα στοιχεία του φακέλου που την συνοδεύουν, να προκύπτουν τα νόμιμα κριτήρια και τα δεδομένα που ελήφθησαν υπ’ όψιν για την σχετική κρίση (βλ. ΣτΕ 206/2022).

7. Επειδή, εν προκειμένω, από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτει ότι με την υπ’ αριθμ. 2131.16/96/21.1.2022 πράξη της (πρακτικό συνεδρίασης 1/2022) η Επιτροπή που ορίστηκε σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 11 του π.δ/τος 71/2020 αποφάσισε, κατά πλειοψηφία, μειοψηφούντος του Προέδρου της Επιτροπής και Λιμενοσταθμάρχη …, να μην χαρακτηριστεί ως πολυσύχναστη η παραλία … για το έτος 2022. Στην απόφαση αυτή αναφέρεται ότι ο Πρόεδρος της Επιτροπής εισηγήθηκε να χαρακτηριστούν ως πολυσύχναστες οι παραλίες … και …, διότι στις προαναφερθείσες παραλίες η μέση ημερήσια προσέλευση λουομένων υπερβαίνει τα τριακόσια (300) άτομα κατά τις περιόδους αιχμής, λαμβάνοντας επίσης υπόψη τον αριθμό των δραστηριοποιούμενων επιχειρήσεων εκμίσθωσης θαλάσσιων μέσων αναψυχής καθώς και το γεγονός ότι τα καταστήματα υγειονομικού ενδιαφέροντος προβαίνουν στην τοποθέτηση ομπρελών και ξαπλωστρών στον παραχωρούμενο χώρο έμπροσθεν αυτών και ως εκ τούτου η παρουσία ναυαγοσώστη θα συνδράμει τα μέγιστα στην προστασία των λουομένων. Ο εκπρόσωπος της 2ης Υγειονομικής Περιφέρειας Πειραιώς και Αιγαίου τάχθηκε κατά της εισήγησης του Προέδρου και του χαρακτηρισμού ως πολυσύχναστων των αναφερόμενων παραλιών με την αιτιολογία ότι «πιστεύει ότι δεν θα συγκεντρώσουν αριθμό λουομένων άνω των τριακοσίων (300) ατόμων τις περιόδους αιχμής κατά το έτος 2022». Τέλος, η εκπρόσωπος του Δημοτικού Λιμενικού Ταμείου … τάχθηκε επίσης κατά της εισήγησης του Προέδρου και του χαρακτηρισμού ως πολυσύχναστων των αναφερόμενων παραλιών με την ίδια αιτιολογία, ότι δηλαδή «πιστεύει ότι καμία από τις δύο προαναφερόμενες παραλίες αρμοδιότητας του Δ.Λ.Τ. … δεν θα συγκεντρώσει αριθμό λουομένων άνω των τριακοσίων τις περιόδους αιχμής κατά το έτος 2022». Εξάλλου, στο υπ’ αριθμ. 2131.2/89889/19.12.2022 έγγραφο των απόψεων του καθ’ ου Υπουργού προς το Δικαστήριο αναφέρονται τα εξής: «… Με αφορμή την επίδικη αίτηση ακύρωσης την 8.12.2022 συνήλθε εκ νέου η ανωτέρω Επιτροπή για να διατυπώσει τις απόψεις της επί του περιεχομένου της. Στο υπ’ αριθμ. 6/2022 πρακτικό που εκδόθηκε ο Πρόεδρος και εκπρόσωπος της Λιμενικής Αρχής … επανέλαβε τη θέση της Υπηρεσίας αναφορικά με την παραλία …, ότι δηλαδή θα πρέπει να χαρακτηρίζεται ως πολυσύχναστη, καθόσον: i) η μέση ημερήσια προσέλευση λουομένων υπερβαίνει κατά πολύ τα τριακόσια (300) άτομα κατά τις περιόδους αιχμής, ii) συγκεντρώνει, σύμφωνα με τα στοιχεία της Λιμενικής Αρχής, ικανό αριθμό δραστηριοποιούμενων επιχειρήσεων εκμίσθωσης θαλασσίων μέσων αναψυχής, λαμβάνοντας υπόψη και το μέγεθός της, iii) υπάρχει μεγάλος αριθμός καταστημάτων υγειονομικού ενδιαφέροντος κατά μήκος της παραλίας, τα οποία προβαίνουν στην τοποθέτηση ομπρελών και ξαπλωστρών στον ιδιόκτητο χώρο έμπροσθεν αυτών, iv) έχουν λάβει χώρα κατά το παρελθόν στην εν λόγω παραλία συμβάντα πνιγμών και v) τα τελευταία χρόνια το Δημοτικό Λιμενικό Ταμείο … παραχωρεί με αντάλλαγμα σε ιδιώτες κοινόχρηστους χώρους για την τοποθέτηση ομπρελών και ξαπλωστρών στην παραλία αυτή». Κατόπιν των ανωτέρω, στο ίδιο ως άνω έγγραφο απόψεων του καθ’ ου Υπουργού αναφέρεται ότι «η Υπηρεσία μας συντάσσεται με την, ως άνω διατυπωμένη, εμπεριστατωμένη, πάγια και επαναλαμβανόμενη άποψη της Λιμενικής Αρχής …, ως προς την αναγκαιότητα χαρακτηρισμού της παραλίας … ως πολυσύχναστης».

8. Επειδή, με την κρινόμενη αίτηση προβάλλεται ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν είναι νομίμως και επαρκώς αιτιολογημένη, διότι από αυτήν δεν προκύπτει ότι για την έκδοσή της έχουν ληφθεί υπόψη όλα τα νόμιμα κριτήρια, όπως αυτά ορίζονται στο άρθρο 11 του π.δ/τος 71/2020. Ειδικότερα προβάλλεται ότι η απόφαση δεν στηρίζεται σε συγκεκριμένα αντικειμενικά στοιχεία, όπως είναι το μέγεθος της παραλίας, τα δεδομένα της προσέλευσης λουομένων κατά τα προηγούμενα έτη, τα δεδομένα σχετικά με τον αριθμό των ατυχημάτων και πνιγμών που έχουν καταγραφεί στην παραλία, οι άδειες που έχουν παραχωρηθεί σε επιχειρήσεις (ξενοδοχεία, εστιατόρια, καφέ κ.λπ.), η δυνατότητα ανάπτυξης τραπεζοκαθισμάτων, καθώς και ομπρελών και ξαπλωστρών από τις εν λόγω επιχειρήσεις, η δυναμικότητα των τουριστικών καταλυμάτων που λειτουργούν στην παραλία και στους εγγύς οικισμούς. Αντιθέτως, όπως προβάλλεται, η προσβαλλόμενη στηρίζεται σε προσωπικές εκτιμήσεις της πλειοψηφίας των μελών της ως προς τον αριθμό των λουομένων που πρόκειται να επισκεφθούν την εν λόγω παραλία το έτος 2022.

9. Επειδή, η προσβαλλόμενη απόφαση, κατά το μέρος που με αυτήν αποφασίστηκε κατά πλειοψηφία, μειοψηφούντος του Προέδρου της Επιτροπής, Λιμενοσταθμάρχη …, να μην χαρακτηριστεί ως πολυσύχναστη η παραλία … με την αιτιολογία ότι τα δύο πλειοψηφούντα μέλη της «πιστεύουν» ότι αυτή δεν θα συγκεντρώσει αριθμό λουομένων άνω των τριακοσίων κατά τις περιόδους αιχμής το έτος 2022, δεν είναι νόμιμη. Και τούτο, διότι με το περιεχόμενο αυτό η προσβαλλόμενη δεν στηρίζεται σε στοιχεία εξ εκείνων που, όπως έγινε δεκτό ανωτέρω στη σκέψη 6, πρέπει κατά νόμο να τεκμηριώνουν την απόφαση αυτή, αλλά στις προσωπικές εκτιμήσεις των μελών της ως προς τον αναμενόμενο αριθμό λουομένων, οι οποίες δεν αποτελούν πρόσφορο και νόμιμο κριτήριο για τον χαρακτηρισμό ή μη παραλίας ως πολυσύχναστης. Με τα δεδομένα αυτά, η προσβαλλόμενη απόφαση πρέπει να ακυρωθεί, κατά τα βασίμως προβαλλόμενα με τον ως άνω λόγο ακυρώσεως. Συνεπώς, πρέπει να γίνει δεκτή η κρινόμενη αίτηση ως προς τους αιτούντες, ως προς τους οποίους εισάγεται, και να απορριφθεί ως προς τον δεύτερο και τρίτο αιτούντα.