ΕλΣυν 1291/2025 Τμ.7ο – Ανεπίτρεπτη κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ Δήμων και ΦΟΔΣΑ με βάση διοικητικό έθιμο

ΦΟ.Δ.Σ.Α.∙ έχουν αρμοδιότητες προσωρινής αποθήκευσης, μεταφόρτωσης, επεξεργασίας, ανακύκλωσης και εν γένει αξιοποίησης και διάθεσης στερεών αποβλήτων, στα οποία συμπεριλαμβάνονται και τα ανακυκλώσιμα υλικά∙ η αρμοδιότητα αποκομιδής και μεταφοράς στερεών αποβλήτων, με διαλογή στη πηγή διάφορων κατηγοριών αυτών, ανήκει στους Δήμους, οι οποίοι είναι συνακόλουθα αρμόδιοι και για την προμήθεια των μέσων που είναι αναγκαία και κατάλληλα για τη χωριστή διαλογή και τη μεταφορά των αποβλήτων∙ ούτως, η προμήθεια για λογαριασμό των Δήμων της Περιφέρειας Αττικής των ανωτέρω μέσων από τον Ε.Δ.Σ.Ν.Α. προκειμένου με την παραχώρησή τους στους Δήμους και την χρήση τους από τους τελευταίους να αρθούν οι υστερήσεις των τελευταίων στον τομέα της διαλογής των στερεών αποβλήτων στην πηγή και να διασφαλιστεί η συνοχή και η αποτελεσματικότητα των ενεργειών τους ενόψει των τοπικών, περιφερειακών, εθνικών και ενωσιακών στόχων επεξεργασίας αποβλήτων, δεν αίρει τον ανωτέρω διαχωρισμό των αρμοδιοτήτων, αλλά συνιστά συνεργατική άσκησή τους, η νομιμότητα της οποίας απαιτεί και προϋποθέτει τη σύναψη μεταξύ των Δήμων και του Ε.Δ.Σ.Ν.Α. σχετικών προγραμματικών συμβάσεων. Εξάλλου, η διοίκηση οφείλει πρωτίστως να συμμορφώνεται με το ισχύον νομοθετικό πλαίσιο και όχι με παγιωμένες πρακτικές του παρελθόντος που έρχονται σε αντίθεση με αυτό∙ ναι μεν το διοικητικό έθιμο, που δημιουργείται από τη συνεχή και ομοιόμορφη πρακτική των οργάνων της διοίκησης κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους, αποτελεί συμπληρωματική πηγή άγραφου δικαίου, πλην όμως, δεν υπερισχύει έναντι του ισχύοντος γραπτού και μεταγενέστερου ν. 4555/2018, ο οποίος κατανέμοντας σαφώς τις αρμοδιότητες μεταξύ των Δήμων και των οικείων ΦΟ.Δ.Σ.Α. αναφορικά με τη συλλογή, μεταφορά και διαχείριση των αστικών στερεών αποβλήτων, κατήργησε οποιαδήποτε προγενέστερη και διαφορετική πρακτική.

Πηγή: https://www.sakkoulas-online.gr/news/elsyn-1291-2025-tm-7o-anepitrepti-katanomi-armodiotiton-metaxy-dimon-kai-fodsa-me-vasi-dioikitiko-ethimo/

Ακολουθεί το πλήρες κείμενο της απόφασης:

ΕλΣυν 1291/2025 Τμ. 7ο
Πρόεδρος: Γεωργία Μαραγκού
Εισηγητής: Δημήτριος Τσακανίκας
Γενικός Επίτροπος Επικρατείας: Αικατερίνη Μαρκοβίτη
Δικηγόροι: Ιωάννης Παραράς, Βασίλειος Χατζηγιαννάκης

ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ
ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ
ΕΒΔΟΜΟ ΤΜΗΜΑ
(Η΄ ΘΕΡΙΝΟ)
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του, στις 8 Σεπτεμβρίου 2025, με την ακόλουθη σύνθεση: Γεωργία Μαραγκού, Αντιπρόεδρος, Πρόεδρος του Τμήματος Γεώργιος Βοϊλης και Δημήτριος Τσακανίκας, Σύμβουλοι, Μαρία Καραπέτη και Αγγελική Κέντρου, Πάρεδροι με συμβουλευτική ψήφο.
Γενικός Επίτροπος της Επικρατείας: Παρέστη, κωλυομένων του Επιτρόπου και των Αντεπιτρόπων, η Πάρεδρος της Γενικής Επιτροπείας της Επικρατείας του Ελεγκτικού Συνεδρίου Αικατερίνη Μαρκοβίτη, ως νόμιμη αναπληρωτής του Γενικού Επιτρόπου, ο οποίος είχε κώλυμα,
Γραμματέας: Γεωργία Τζένου.
Για να αποφασίσει σχετικά με την:
α) από 25.8.2025 (ΑΒΔ …/2025) προσφυγή της ανώνυμης εταιρείας με την επωνυμία «… Μονοπρόσωπη Ανώνυμος Εταιρεία Χρηματοδοτικών Μισθώσεων» και το διακριτικό τίτλο «… Α.Ε.» (ΑΦΜ …), νομίμως εκπροσωπούμενης, που εδρεύει στην Αθήνα (… & …) και παραστάθηκε δια του πληρεξουσίου δικηγόρου της Ιωάννη Παραρά (Α.Μ./ΔΣΑ …) και
β) από 26.8.2025 (ΑΒΔ …/2025) του Νομικού Προσώπου Δημοσίου Δικαίου (ν.π.δ.δ.) με την επωνυμία «ΕΙΔΙΚΟΣ ΔΙΑΒΑΘΜΙΔΙΚΟΣ ΣΥΝΔΕΣΜΟΣ ΝΟΜΟΥ ΑΤΤΙΚΗΣ» (Ε.Δ.Σ.Ν.Α.) νομίμως εκπροσωπουμένου, με Α.Φ.Μ. …, που εδρεύει στην Αθήνα (… και …) και παραστάθηκε δια του πληρεξουσίου του δικηγόρου Βασιλείου Χατζηγιαννάκη (Α.Μ./Δ.Σ.Α. …).
Για την ανάκληση της 217/2025 Πράξης του ΣΤ΄ Κλιμακίου του Ελεγκτικού Συνεδρίου.
Κατά τη συζήτηση που ακολούθησε, το Δικαστήριο άκουσε:
Τους πληρεξούσιους δικηγόρους της προσφεύγουσας ανώνυμης εταιρείας και του προσφεύγοντος νομικού προσώπου, οι οποίοι ζήτησαν την παραδοχή των προσφυγών ανάκλησης. Και
Την Πάρεδρο της Γενικής Επιτροπείας της Επικρατείας στο Ελεγκτικό Συνέδριο, η οποία πρότεινε την απόρριψη αμφότερων των προσφυγών.
Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το Δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη, με την παρουσία όλων των ανωτέρω μελών του.
Άκουσε την εισήγηση του Συμβούλου Δημητρίου Τσακανίκα και
Αφού μελέτησε τα σχετικά έγγραφα
Σκέφθηκε κατά το Νόμο και
Αποφάσισε τα ακόλουθα:
1. Με τις ένδικες προσφυγές α) της ανώνυμης εταιρείας με την επωνυμία «… Μονοπρόσωπη Ανώνυμος Εταιρεία Χρηματοδοτικών Μισθώσεων» (… Α.Ε.), για την άσκηση της οποίας έχει καταβληθεί το κατ’ άρθρο 335 παρ. 1 του ν. 4700/2020 νόμιμο παράβολο (βλ. το ηλεκτρονικό παράβολο με κωδικό …) και β) του νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου με την επωνυμία «ΕΙΔΙΚΟΣ ΔΙΑΒΑΘΜΙΔΙΚΟΣ ΣΥΝΔΕΣΜΟΣ ΝΟΜΟΥ ΑΤΤΙΚΗΣ» (Ε.Δ.Σ.Ν.Α.), για την οποία δεν απαιτείται η καταβολή παραβόλου (βλ. άρθρα 211 παρ. 1 του ν. 3852/2010, σε συνδυασμό με την 52546/16.12.2011 απόφαση του Υφυπουργού Εσωτερικών, Β΄ 2854, και 308 παρ. 3 του ν. 4700/2020), ζητείται, εμπροθέσμως και εν γένει παραδεκτώς, η ανάκληση της 217/2025 Πράξης του ΣΤ Κλιμακίου (Β΄ Θερινό) του Ελεγκτικού Συνεδρίου (στο εξής: προσβαλλόμενη πράξη).
2. Οι κρινόμενες προσφυγές, στρεφόμενες κατά της ίδιας ως άνω Πράξης του ΣΤ Κλιμακίου και με τις οποίες προβάλλονται όμοιοι κατά το περιεχόμενό τους λόγοι για την ανάκλησή της, πρέπει να συνεκδικαστούν (άρθρο 334 παρ. 4 ν.4700/2020) και περαιτέρω να συνεξεταστούν ως προς τη βασιμότητα των προβαλλόμενων δι’ αυτών λόγων.
3. Με την προσβαλλόμενη πράξη κρίθηκε ότι κωλύεται η υπογραφή του υποβληθέντος στο Κλιμάκιο σχεδίου σύμβασης μεταξύ του Ε.Δ.Σ.Ν.Α. και της … Α.Ε., με αντικείμενο την προμήθεια, κατόπιν διενέργειας διεθνούς ανοικτού ηλεκτρονικού διαγωνισμού, συμπληρωματικού κινητού εξοπλισμού Προγράμματος Συλλογής Χαρτιού, μέσω χρηματοδοτικής μίσθωσης (leasing) οκταετούς διάρκειας που εντάχθηκε στην Ομάδα Α της 11100/21.8.2023 διακήρυξης του Ε.Δ.Σ.Ν.Α.., με την αιτιολογία ότι ο Ε.Δ.Σ.Ν.Α. δεν είναι αρμόδιος για τη διενέργεια της εν λόγω προμήθειας, αλλά οι πρωτοβάθμιοι Ο.Τ.Α. που είναι μέλη του Ε.Δ.Σ.Ν.Α., την οποία δύνανται να μεταβιβάσουν στον Ε.Δ.Σ.Ν.Α. με προγραμματικές συμβάσεις του άρθρου 100 του ν. 3852/2010, οι οποίες εν προκειμένω δεν είχαν συναφθεί.
4. Στην προκειμένη περίπτωση, από τα διαλαμβανόμενα στην προσβαλλόμενη πράξη και τα λοιπά στοιχεία του φακέλου της δικογραφίας, όπως αυτά συμπληρώθηκαν, προκύπτουν τα εκτιθέμενα στις σκέψεις 5 έως 10 που ακολουθούν:
5. Με τη 257/14/7.7.2023 (ορθή επανάληψη) απόφαση της Εκτελεστικής Επιτροπής του Ε.Δ.Σ.Ν.Α. εγκρίθηκαν η 29/2023 μελέτη της Διεύθυνσης Ανακύκλωσης και οι όροι της διακήρυξης για τη διενέργεια ηλεκτρονικού διεθνούς ανοικτού διαγωνισμού για την προμήθεια συμπληρωματικού κινητού εξοπλισμού προγράμματος συλλογής χαρτιού μέσω χρηματοδοτικής μίσθωσης 8ετούς διάρκειας. Σύμφωνα με την τεχνική έκθεση που ενσωματώνεται στη μελέτη αυτή, ο Ε.Δ.Σ.Ν.Α. υλοποιεί το Περιφερειακό Σχέδιο Διαχείρισης Αποβλήτων (εφεξής ΠΕ.Σ.Δ.Α.) σε συνεργασία με τους Ο.Τ.Α. – μέλη του Συνδέσμου. Στο πλαίσιο του ΠΕ.Σ.Δ.Α., έχει προχωρήσει και στο παρελθόν στη σύναψη συμβάσεων με αναδόχους με σκοπό την προμήθεια κινητού εξοπλισμού για τον εκσυγχρονισμό του υφιστάμενου προγράμματος ανακύκλωσης χαρτιού της Διεύθυνσης Ανακύκλωσης του Ε.Δ.Σ.Ν.Α.. Προκειμένου δε να επιτευχθούν οι στρατηγικοί στόχοι που σχετίζονται με το Πρόγραμμα Ανακύκλωσης Χαρτιού, κρίθηκε με την ως άνω μελέτη απαραίτητη η ενίσχυση του εξοπλισμού συλλογής χαρτιού, με την προμήθεια, μέσω χρηματοδοτικής μίσθωσης, του περιγραφόμενου στη διακήρυξη συμπληρωματικού κινητού εξοπλισμού.
6. Ο ζητούμενος με την ως άνω διακήρυξη συμπληρωματικός κινητός εξοπλισμός υποδιαιρέθηκε σε 3 Ομάδες, με δυνατότητα υποβολής προσφοράς για μία ή περισσότερες από αυτές, αλλά πάντοτε για το σύνολο των ζητούμενων ποσοτήτων και ειδών κάθε Ομάδας (βλ. άρθρο 1.3 της 11100/21.8.2023 διακήρυξης). Η Ομάδα Α, στην οποία αφορά η υπό κρίση σύμβαση, αφορά στην προμήθεια 40 συνολικά ηλεκτρικών ευέλικτων δορυφορικών απορριμματοφόρων συλλογής χαρτιού τύπου πρέσας, 20 ηλεκτρικών αποσπώμενων container συλλογής χαρτιού και 5 ηλεκτρικών διαξονικών οχημάτων μεταφοράς κοντέινερ με εξοπλισμό φορτοεκφόρτωσης τύπου γάντζου, πλέον δικαιώματος προαίρεσης για την προμήθεια άλλων τόσων μέσων. Ως κριτήριο ανάθεσης ορίστηκε αυτό της πλέον συμφέρουσας προσφοράς βάσει βέλτιστης σχέσης ποιότητας τιμής (βλ. άρθρα 1.3.2 και 2.3 της διακήρυξης), ενώ η προμήθεια χρηματοδοτείται από ίδιους πόρους του Ε.Δ.Σ.Ν.Α. (βλ. άρθρο 1.2 της διακήρυξης και την ΟΙΚ. 249/16.8.2023 απόφαση έγκρισης πολυετούς δαπάνης και δέσμευσης πίστωσης του Προέδρου του Ε.Δ.Σ.Ν.Α.).
7. Στον διαγωνισμό για τη προμήθεια του εξοπλισμού που αντιστοιχούσε στην Ομάδα Α της διακήρυξης υποβλήθηκε μία μόνο προσφορά, από την προσφεύγουσα ανώνυμη εταιρεία «… Μονοπρόσωπη Ανώνυμος Εταιρεία Χρηματοδοτικών Μισθώσεων» και κατόπιν της προβλεπόμενης διαδικασίας αξιολόγησης, με την …/…/29.11.2023 απόφαση της Εκτελεστικής Επιτροπής του Ε.Δ.Σ.Ν.Α., η εν λόγω εταιρεία αναδείχθηκε οριστική ανάδοχος, με συνολικό συμβατικό τίμημα 27.772.800 ευρώ (πλέον ΦΠΑ).
8. Το Κλιμάκιο με την προσβαλλόμενη Πράξη έκρινε ότι κωλύεται η υπογραφή του υποβληθέντος σχεδίου σύμβασης, με την αιτιολογία ότι, σύμφωνα με το ν. 4555/2018, η αρμοδιότητα διενέργειας της προμήθειας ανήκει στους δήμους της Περιφέρειας Αττικής, οι οποίοι, περαιτέρω, έχουν τη δυνατότητα να την αναθέσουν στον Ε.Δ.Σ.Ν.Α. κατόπιν σύναψης προγραμματικών συμβάσεων, στις οποίες πρέπει να αποτυπώνεται με σαφήνεια η κατανομή των αρμοδιοτήτων προμήθειας του αναγκαίου για τη συλλογή χαρτιού εξοπλισμού και του φορέα που θα προβεί ακολούθως στη χρήση του, προς εξυπηρέτηση των αναγκών των ωφελούμενων δήμων. Δεδομένου, συνεπώς, ότι προγραμματικές συμβάσεις που να ορίζουν το πλαίσιο μίας τέτοιας συνεργασίας δεν προσκομίσθηκαν, αν και ζητήθηκαν, το Κλιμάκιο έκρινε ότι δεν τεκμηριώνεται επαρκώς η αρμοδιότητα του Ε.Δ.Σ.Ν.Α. να διενεργήσει τη διαδικασία ανάθεσης της ελεγχόμενης προμήθειας. Το συμπέρασμα αυτό, κρίθηκε με την προσβαλλόμενη Πράξη ότι δεν αναιρείται από το ότι ο Ε.Δ.Σ.Ν.Α. φαίνεται να προβαίνει επί σειρά ετών στη συλλογή χαρτιού, κατ’ εφαρμογή σχετικού προγράμματος διαλογής στην πηγή, με τα οχήματα που διαθέτει και με δικό του προσωπικό, ή από το ότι το εν λόγω πρόγραμμα έχει περιληφθεί στο ΠΕ.Σ.Δ.Α. Αττικής, ως υλοποιούμενο από τον Ε.Δ.Σ.Ν.Α. ή ότι ο εν λόγω Διαβαθμιδικός Σύνδεσμος είναι αδειοδοτημένος – υπό το προϊσχύσαν πάντως του ν. 4555/2018 καθεστώς –φορέας συλλογής και μεταφοράς χαρτιού και εγγεγραμμένος στο Ηλεκτρονικό Μητρώο Αποβλήτων. Και τούτο, διότι τα δεδομένα αυτά, όπως εν μέρει είχαν διαμορφωθεί πριν τη θέση σε ισχύ του ν.4555/2018, δεν μεταβάλλουν την κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ Ε.Δ.Σ.Ν.Α. και δήμων που ο ανωτέρω νόμος προβλέπει, αλλά επιβάλλουν, σε κάθε περίπτωση, η αποτύπωση της συνεργασίας δήμων και Ε.Δ.Σ.Ν.Α. με το μέσο των προγραμματικών συμβάσεων να λάβει υπόψη και τις συνθήκες αυτές, προκειμένου η επίμαχη συνεργατική σχέση, εφόσον νομίμως κατά τα ανωτέρω εγκαθιδρυθεί, να εξελιχθεί ομαλά και να αποφέρει τα προσδοκώμενα, στο πλαίσιο του ΠΕ.Σ.Δ.Α., αποτελέσματα. Περαιτέρω, η διαλογή στην πηγή χαρτιού – και, συνακόλουθα, η προμήθεια του απαραίτητου γι’ αυτήν κινητού εξοπλισμού -αποτελεί αποκλειστική αρμοδιότητα των δήμων. Τέλος, επαρκές στοιχείο τεκμηρίωσης της αρμοδιότητας διενέργειας της ελεγχόμενης προμήθειας εκ μέρους του Ε.Δ.Σ.Ν.Α. δεν συνιστούν κατά το Κλιμάκιο τα διαλαμβανόμενα στην από τον Ιούνιο του 2023 έκθεση σκοπιμότητας του φορέα, όπου αν και πράγματι γίνεται καταγραφή των εξυπηρετούμενων δήμων και των αναγκών τους σε απορριμματοφόρα και λοιπό εξοπλισμό συλλογής και μεταφοράς στερεών αποβλήτων, εντούτοις δεν προκύπτει καμία ρητή συναίνεση ή συμβολή τους στον διενεργηθέντα για την εκπόνηση της έκθεσης αυτής σχεδιασμό, ούτε, συναφώς, φαίνεται να έχει συνεκτιμηθεί τυχόν ήδη διαθέσιμος από αυτούς αντίστοιχος εξοπλισμός. Με βάση τις ανωτέρω σκέψεις, το Κλιμάκιο έκρινε τελικά ότι η ως άνω πλημμέλεια είναι ουσιώδης, καθώς επιχειρείται η διάθεση δημοσίων πόρων από αναρμόδιο όργανο, κατά παράβαση της αρχής της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης.
9. Στο ν. 4555/2018 (Α΄ 133), με τον οποίο μεταξύ άλλων καθορίζονται οι αρμοδιότητες των φορέων τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δεύτερου βαθμού, στον τομέα της διαχείρισης των αποβλήτων, ορίζεται, στο άρθρο 225, όπως τροποποιήθηκε με την παρ. 1 του άρθρου 31 του ν. 4954/2022 (Α΄ 136), ότι «1. Οι δήμοι της χώρας συνιστούν Φορείς Διαχείρισης Στερεών Αποβλήτων (ΦΟ.Δ.Σ.Α.) …2. Οι ΦΟ.Δ.Σ.Α., ανεξαρτήτως νομικής μορφής, έχουν κοινωφελή και μη κερδοσκοπικό χαρακτήρα και αποτελούν δημόσια νομικά πρόσωπα ειδικού σκοπού. 2Α. H διαχείριση και λειτουργία των εγκαταστάσεων προσωρινής αποθήκευσης, επεξεργασίας και διάθεσης στερεών αποβλήτων δήμων, καθώς και η υλοποίηση των στόχων και δράσεων του ισχύοντος Περιφερειακού Σχεδιασμού Διαχείρισης Αποβλήτων στα διοικητικά όρια κάθε περιφέρειας από την έναρξη ισχύος του παρόντος και με την επιφύλαξη της παρ. 14 του άρθρου 245, ασκείται από έναν (1) ΦΟ.Δ.Σ.Α., εξαιρουμένων (…) της Περιφέρειας Αττικής, για την οποία ισχύει το άρθρο 211 του ν. 3852/2010 (Α΄ 87). . 3. (…)», στο άρθρο 227, όπως διαμορφώθηκε με το άρθρο 36 του ν. 4954/2022, ότι: «1. Οι Φορείς Διαχείρισης Στερεών Αποβλήτων (ΦΟ.Δ.Σ.Α.) είναι αποκλειστικά αρμόδιοι για: α. την κατασκευή και λειτουργία εγκαταστάσεων επεξεργασίας αστικών στερεών αποβλήτων και σταθμών μεταφόρτωσης (…), β. την υγειονομική ταφή (…) για τα αστικά απόβλητα με δυνατότητα αποδοχής και λοιπών στερεών μη επικίνδυνων, καθώς και επικίνδυνων αποβλήτων, γ. τη μηχανική βιολογική επεξεργασία σύμμεικτων αστικών αποβλήτων (…) δ. την παρακολούθηση και εξειδίκευση της υλοποίησης των στόχων και των δράσεων του Π.Ε.Σ.Δ.Α., ε. την εκπόνηση του επιχειρησιακού σχεδίου δράσης και τον προσδιορισμό της τιμολογιακής πολιτικής προς τους Ο.Τ.Α. α΄ βαθμού, σε ετήσια βάση (…), στ. τη συλλογή των στοιχείων που επιβάλλεται σε εφαρμογή του Κανονισμού (ΕΚ) 2150/2002 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 25ης Νοεμβρίου 2002 για τις στατιστικές των αποβλήτων (L 332) και την αποστολή αυτών στην αρμόδια υπηρεσία της Γενικής Γραμματείας Συντονισμού Διαχείρισης Αποβλήτων του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας, ζ. από 1.1.2023, τη διενέργεια ανάλυσης της σύστασης των αστικών στερεών αποβλήτων ανά τριετία και τη καταχώριση των σχετικών στοιχείων στην τυποποιημένη ηλεκτρονική φόρμα που τηρεί η Γενική Γραμματεία Συντονισμού Διαχείρισης Αποβλήτων του Υπουργείο Περιβάλλοντος και Ενέργειας. 2. (…) 3. Τις ακόλουθες αρμοδιότητες δύνανται να τις ασκούν αυτοτελώς, τόσο οι ΦΟ.Δ.Σ.Α. όσο και οι Ο.Τ.Α.: α. Υλοποίηση μέτρων και έργων που προωθούν την ιεράρχηση των δράσεων και των εργασιών διαχείρισης αποβλήτων κατ’ εφαρμογή του άρθρου 4 του ν. 4819/2021 (Α΄ 129) και των προβλέψεων του Π.Ε.Σ.Δ.Α., β. εκπόνηση προγραμμάτων πρόληψης-μείωσης παραγωγής αποβλήτων, γ. προετοιμασία των έργων και εκπόνηση των απαραίτητων μελετών, καθώς και υλοποίηση δράσεων για την επεξεργασία αποβλήτων της περιοχής ευθύνης τους σύμφωνα με το Π.Ε.Σ.Δ.Α. και υποβολή αιτήσεων σε επιχειρησιακά προγράμματα για χρηματοδότηση ως τελικός δικαιούχος, δ. προώθηση δράσεων και υλοποίηση έργων που συμβάλλουν στην κυκλική οικονομία, ε. καταχώριση των σχετικών στοιχείων στην τυποποιημένη ηλεκτρονική φόρμα που τηρεί η Γενική Γραμματεία Συντονισμού Διαχείρισης Αποβλήτων του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας, στ. επίτευξη των ποσοτικών στόχων προετοιμασίας για την επαναχρησιμοποίηση και ανακύκλωση κατ’ εφαρμογή του άρθρου 25 του ν. 4819/2021 και τις προβλέψεις του οικείου Π.Ε.Σ.Δ.Α., σε συνεργασία με τους οικείους Ο.Τ.Α. α΄ βαθμού. 4. Οι ΦΟ.Δ.Σ.Α. δύνανται να προβαίνουν α. στη διαχείριση ιλύος αστικού τύπου, β. στην κατασκευή και λειτουργία πράσινων σημείων, γ. στην υλοποίηση και λειτουργία Σταθμών Μεταφόρτωσης Αποβλήτων, (…), δ. στην υλοποίηση και λειτουργία Κέντρων Δημιουργικής Επαναχρησιμοποίησης Υλικών (Κ.Δ.Ε.Υ.) του άρθρου 18 του ν 4819/2021 (…), ε. στην υλοποίηση και λειτουργία Κέντρων Διαλογής Ανακυκλώσιμων Υλικών, στ. την επιστημονική και τεχνική υποστήριξη των ΟΤΑ α βαθμού στον σχεδιασμό, την υλοποίηση και τη δημιουργία δράσεων και έργων, ζ. την παροχή στους Ο.Τ.Α. α΄ βαθμού συνδρομής για την εξάλειψη του φαινομένου της ανεξέλεγκτης διάθεσης και την αποκατάσταση των υφιστάμενων Χώρων Ανεξέλεγκτης Διάθεσης Αποβλήτων (ΧΑΔΑ)», στο άρθρο 228, υπό τον τίτλο «Αρμοδιότητες των δήμων επί Αστικών Στερεών Αποβλήτων», όπως τροποποιηθέν διαμορφώθηκε με το άρθρο 37 του ν. 4954/2022, ότι «1. Οι Ο.Τ.Α. α΄ βαθμού έχουν τις εξής αρμοδιότητες: (…) γ. την οργάνωση και την εφαρμογή της διαλογής στην πηγή των αστικών αποβλήτων στα διοικητικά όριά τους σύμφωνα με τα οικεία Τ.Σ.Δ.Α. και ΠΕ.Σ.Δ.Α., δ. την οργάνωση και εφαρμογή χωριστής συλλογής για τέσσερα (4) τουλάχιστον διακριτά ρεύματα ανακυκλώσιμων αποβλήτων υλικών, ήτοι γυαλί, χαρτί, πλαστικά και μέταλλα από αστικά απόβλητα, οι ίδιοι ή σε συνεργασία με Συστήματα Εναλλακτικής Διαχείρισης, (…), στ. τη συλλογή και μεταφορά των υπολειπόμενων σύμμεικτων αστικών αποβλήτων και των προδιαλεγμένων ύστερα από Διαλογή στην Πηγή σε κατάλληλες υποδομές ανακύκλωσης, ανάκτησης ή διάθεσης και με την επιφύλαξη των προβλέψεων του οικείου ΠΕ.Σ.Δ.Α., ζ. (…), θ. τον σχεδιασμό και την υλοποίηση προγραμμάτων πρόληψης – μείωσης αποβλήτων και γενικότερα μέτρων για την προώθηση της ιεράρχησης εργασιών και δράσεων διαχείρισης αποβλήτων που στοχεύουν στην ελαχιστοποίηση της τελικής διάθεσης των αστικών στερεών αποβλήτων, (…) ια. την προώθηση δράσεων και την υλοποίηση έργων που συμβάλλουν στην κυκλική οικονομία,(…), ιγ. σε συνεργασία με τον οικείο ΦΟ.Δ.Σ.Α., την επίτευξη των ποσοτικών στόχων προετοιμασίας για την επαναχρησιμοποίηση και ανακύκλωση, σύμφωνα με τα προβλεπόμενα στα οικεία Τ.Σ.Δ.Α. και ΠΕ.Σ.Δ.Α.(…)», και στην παρ. 1 του άρθρου 246, ότι: 1. Οι διατάξεις του παρόντος πλην των άρθρων 227, 228, 237, 238, 239, 240, 242 και 243 του παρόντος δεν εφαρμόζονται στους Δήμους της Περιφέρειας Αττικής. Οι διατάξεις για την ίδρυση και λειτουργία του Ειδικού Διαβαθμιδικού Συνδέσμου Νόμου Αττικής παραμένουν σε ισχύ, συμπεριλαμβανομένων των άρθρων 13-17 του ν. 4071/2012, κατά το μέρος που τον αφορούν».
10. Περαιτέρω, στο άρθρο 211 του ν. 3852/2010, στο οποίο παραπέμπει το άρθρο 225 του ν. 4555/2018, ορίζεται, υπό τον τίτλο «Διαχείριση στερεών αποβλήτων της Μητροπολιτικής Περιφέρειας», ότι: «1. Με απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης, που δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, συνιστάται ειδικός διαβαθμιδικός σύνδεσμος, ως νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, με έδρα την Αθήνα, στον οποίο μετέχουν η μητροπολιτική περιφέρεια Αττικής και υποχρεωτικά όλοι οι δήμοι του Νομού Αττικής. Σκοπός του συνδέσμου είναι η προσωρινή αποθήκευση, η επεξεργασία, η μεταφόρτωση, η ανακύκλωση και η εν γένει αξιοποίηση και διάθεση στερεών αποβλήτων, η λειτουργία σχετικών εγκαταστάσεων, η κατασκευή μονάδων επεξεργασίας και αξιοποίησης, καθώς και η αποκατάσταση υφιστάμενων χώρων εναπόθεσης (Χ.Α.Δ.Α.) εντός της χωρικής αρμοδιότητας της περιφέρειας Αττικής (…)». Κατ’ εξουσιοδότηση της διάταξης αυτής, εκδόθηκε η 52546/16.12.2011 (Β΄ 2854) απόφαση του Υφυπουργού Εσωτερικών, σύμφωνα με την οποία: «1. Συνιστάται νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, με την επωνυμία «Ειδικός Διαβαθμιδικός Σύνδεσμος Νομού Αττικής (Ε.Δ.Σ.Ν.Α.)» (…). Ο Σύνδεσμος αποτελεί το Φορέα Διαχείρισης Στερεών Αποβλήτων (Φο.Δ.Σ.Α.) του νομού Αττικής. 2. Σκοπός του Συνδέσμου είναι η προσωρινή αποθήκευση, η επεξεργασία, η ανακύκλωση και η, εν γένει, αξιοποίηση και διάθεση στερεών αποβλήτων, η λειτουργία σχετικών εγκαταστάσεων, η κατασκευή μονάδων επεξεργασίας και αξιοποίησης, καθώς και η αποκατάσταση υφιστάμενων χώρων εναπόθεσης (ΧΑΔΑ) εντός της χωρικής αρμοδιότητας της περιφέρειας Αττικής (…)».
11. Στο άρθρο 100 του ν. 3852/2010, ορίζεται, στην παρ. 1 (όπως τροποποιηθείσα διαμορφώθηκε με το άρθρο 45 του ν. 5027/2023, Α΄ 48), ότι «Για τη μελέτη και εκτέλεση έργων και προγραμμάτων ανάπτυξης μιας περιοχής, καθώς και για την παροχή υπηρεσιών και την υλοποίηση προμηθειών κάθε είδους, οι δήμοι, οι περιφέρειες, οι σύνδεσμοι δήμων (…), (…) μπορούν να συνάπτουν προγραμματικές συμβάσεις (,,,) μεταξύ τους (…)». Περαιτέρω στην παρ. 3 του άρθρου 246 του ν. 4555/2018 ορίζεται ότι «Το άρθρο 100 του ν. 3852/2010 εφαρμόζεται στους ΦΟ.Δ.Σ.Α. του παρόντος, ανεξαρτήτως της νομικής τους μορφής. Αν αντικείμενο της προγραμματικής σύμβασης είναι οι αρμοδιότητες του άρθρου 228 του παρόντος, αντισυμβαλλόμενος του ΦΟ.Δ.Σ.Α. μπορεί να είναι μόνο δήμος – μέλος του ή η περιφέρεια στην οποία ανήκει».
12. Από τη συστηματική ερμηνεία των προπαρατιθέμενων διατάξεων, όπως ίσχυαν κατά τον κρίσιμο χρόνο δημοσίευσης της διακήρυξης του ελεγχόμενου διαγωνισμού, σε συνδυασμό και με το άρθρο 102 Συντάγματος προκύπτει ότι οι ΦΟ.Δ.Σ.Α. κάθε Περιφέρειας, ιδιότητα που φέρει και ο Ε.Δ.Σ.Ν.Α. για την Περιφέρεια Αττικής, έχουν τις αρμοδιότητες της προσωρινής αποθήκευσης, μεταφόρτωσης, επεξεργασίας, ανακύκλωσης και εν γένει αξιοποίησης και διάθεσης των στερεών αποβλήτων, στα οποία συμπεριλαμβάνονται και τα ανακυκλώσιμα υλικά, επί τη βάσει των στόχων που τίθενται από τα οικεία Περιφερειακά Σχέδια Διαχείρισης Αποβλήτων (ΠΕ.Σ.Δ.Α.), σε εναρμόνιση και με τους στόχους του Εθνικού Σχεδιασμού Διαχείρισης Αποβλήτων (Ε.Σ.Δ.Α.) που πρέπει να επιτευχθούν σύμφωνα και με την σχετική ενωσιακή νομοθεσία. Η αρμοδιότητα, όμως, αποκομιδής και μεταφοράς στερεών αποβλήτων, με διαλογή στη πηγή διάφορων κατηγοριών αυτών, ανήκει στους Δήμους κάθε Περιφέρειας, οι οποίοι είναι συνακόλουθα αρμόδιοι και για την προμήθεια των μέσων που είναι αναγκαία και κατάλληλα για τη χωριστή διαλογή και τη μεταφορά των αποβλήτων (απορριμματοφόρων οχημάτων, κάδων, κ.λπ). Ενόψει τούτου, η προμήθεια για λογαριασμό των Δήμων της Περιφέρειας Αττικής των ανωτέρω μέσων από τον Ε.Δ.Σ.Ν.Α. προκειμένου με την παραχώρησή τους στους Δήμους και την χρήση τους από τους τελευταίους να αρθούν οι υστερήσεις των τελευταίων στον τομέα της διαλογής των στερεών αποβλήτων στην πηγή και να διασφαλιστεί η συνοχή και η αποτελεσματικότητα των ενεργειών τους ενόψει των τοπικών, περιφερειακών, εθνικών και ενωσιακών στόχων επεξεργασίας αποβλήτων, δεν αίρει τον ανωτέρω διαχωρισμό των αρμοδιοτήτων, αλλά συνιστά συνεργατική άσκησή τους, η νομιμότητα της οποίας απαιτεί και προϋποθέτει τη σύναψη μεταξύ των Δήμων και του Ε.Δ.Σ.Ν.Α. σχετικών προγραμματικών συμβάσεων του άρθρου 100 του ν. 3852/2010 (βλ. ΕλΣυν Έβδομο Τμ. 1056/2024 σκ. 5, 893/2024, 300/2024 σκ. 5).
13. Με βάση τη νομική σκέψη που προηγήθηκε, και σύμφωνα με όσα έγιναν δεκτά ανωτέρω, ορθά κρίθηκε με την προσβαλλόμενη Πράξη ότι η αρμοδιότητα διενέργειας της ελεγχόμενης προμήθειας ανήκει στους δήμους της Περιφέρειας Αττικής, οι οποίοι, περαιτέρω, έχουν τη δυνατότητα να την αναθέσουν στον Ε.Δ.Σ.Ν.Α. και να συνεργασθούν με αυτόν, με τη σύναψη προγραμματικών συμβάσεων, στις οποίες θα αποτυπώνεται με σαφήνεια αφενός η κατανομή των αρμοδιοτήτων προμήθειας του αναγκαίου για τη συλλογή και μεταφορά χαρτιού εξοπλισμού και του φορέα που θα προβεί, ακολούθως, στη διενέργειά της, αφετέρου οι όροι χρήσης του εξοπλισμού αυτού, προς εξυπηρέτηση των αναγκών των ωφελούμενων δήμων. Ο ισχυρισμός δε των προσφευγόντων περί ύπαρξης συντρέχουσας αρμοδιότητας του Ε.Δ.Σ.Ν.Α. πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος, καθώς ο ν. 4555/2018, απαριθμώντας περιοριστικά στο άρθρο 227 παρ. 3 τις αρμοδιότητες που μπορούν να ασκούν αυτοτελώς τόσο οι Φο.Δ.Σ.Α. όσο και οι Ο.Τ.Α α΄ βαθμού αναφορικά με τα στερεά αστικά απόβλητα, δεν περιλαμβάνει σε αυτές τη συλλογή στην πηγή των αποβλήτων αυτών και τη μεταφορά τους σε νομίμως λειτουργούσες εγκαταστάσεις επεξεργασίας αστικών στερεών αποβλήτων ή σταθμούς προσωρινής εναπόθεσης και μεταφόρτωσής τους. Παραλλήλως, πρέπει να απορριφθεί ως αβασίμως προβαλλόμενος και ο σχετικός με το ανωτέρω ζήτημα ισχυρισμός των προσφευγόντων, κατά τον οποίο, λόγω των πενιχρών αποτελεσμάτων που επιδεικνύουν ο Δήμοι στον τομέα της διαλογής στην πηγή έντυπου χαρτιού και εν γένει ανακυκλώσιμων αποβλήτων αλλά και της κατεπείγουσας ανάγκης να επιτευχθούν οι πολύ υψηλοί στόχοι ανακύκλωσης για τα έτη 2025 και 2030, οι οποίοι αποτελούν νομική δέσμευση της χώρας, αναδεικνύεται οιονεί συντρέχουσα αρμοδιότητα του Ε.Δ.Σ.Ν.Α. και στον τομέα της συλλογής των στερεών αποβλήτων, ο οποίος είναι κρίσιμος για την υλοποίηση του Εθνικού και του Περιφερειακού Σχεδίου Διαλογής Αποβλήτων. Και τούτο, διότι οι ανωτέρω ευρύτεροι και υπέρτεροι στόχοι δεν αναιρούν ούτε σχετικοποιούν την αποκλειστική αρμοδιότητα των ΟΤΑ στον τομέα της συλλογής των αποβλήτων. Ομοίως, απορριπτέοι ως αβάσιμοι καθίστανται οι ισχυρισμοί των προσφευγόντων, σύμφωνα με τους οποίους ο Ε.Δ.Σ.Ν.Α. αρμοδίως διενεργεί την ελεγχόμενη προμήθεια δοθέντος ότι επί σειρά ετών προβαίνει με δικά του οχήματα και προσωπικό στη συλλογή και μεταφορά έντυπου χαρτιού και ότι το εν λόγω πρόγραμμα με αντικείμενο τη συλλογή του ως άνω αποβλήτου από στοχευμένους παραγωγούς, όπως δημόσιες υπηρεσίες, μονάδες εκπαιδευτικού ενδιαφέροντος, σημαντικές επιχειρήσεις και άλλους δημόσιους και ιδιωτικούς φορείς, έχει ήδη από το έτος 2016 περιληφθεί στη 2η αναθεώρηση του ΠΕ.Σ.Δ.Α. Αττικής, ως υλοποιούμενο από τον Ε.Δ.Σ.Ν.Α.. Και τούτο διότι, όπως ορθά έκρινε και το Κλιμάκιο, τα ανωτέρω δεδομένα, όπως εν μέρει είχαν διαμορφωθεί πριν τη θέση σε ισχύ του ν.4555/2018, δεν μεταβάλλουν την κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ Ε.Δ.Σ.Ν.Α. και δήμων που ο ίδιος νόμος προβλέπει. Οποιαδήποτε δε τροποποίηση ή αναθεώρηση του ΠΕ.Σ.Δ.Α. Αττικής με σκοπό την ανάθεση πρόσθετων καθηκόντων στον Ε.Δ.Σ.Ν.Α., ακόμα και αν συνάδει με τη επίτευξη των στόχων του ΠΕ.Σ.Δ.Α., δεν μπορεί να καταργήσει ή τροποποιήσει τις σαφώς καθοριζόμενες από τα άρθρα 227 και 228 του ν. 4555/2018 αρμοδιότητες των δήμων στον τομέα της διαχείρισης των στερών αποβλήτων, οι οποίες, σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 246 παρ. 3 του ίδιου ως άνω νόμου, δύναται να μεταβιβαστούν στον Ε.Δ.Σ.Ν.Α. μόνο κατόπιν σύναψης προγραμματικών συμβάσεων του άρθρου 100 του ν. 3852/2010 μεταξύ του φορέα αυτού και των Δήμων της Περιφέρειας Αττικής. Η αναφορά εξάλλου στην περ. στ της παρ. 1 του άρθρου 228 του ν. 4555/2018 ότι οι δήμοι είναι αρμόδιοι για τη συλλογή και μεταφορά σε κατάλληλες υποδομές ανακύκλωσης, ανάκτησης ή διάθεσης των σύμμεικτων και προδιαλεγμένων ύστερα από διαλογή στην πηγή αστικών αποβλήτων «με την επιφύλαξη των προβλέψεων του οικείου ΠΕ.Σ.Δ.Α.», έχει την έννοια της υποχρέωσής τους να εναρμονίζουν τις τοπικές τους δράσεις και τις καθοριζόμενες στο νόμο αρμοδιότητές τους όσον αφορά τη διαχείριση των στερεών αποβλήτων με τους στόχους του περιφερειακού σχεδιασμού, και όχι ότι ο αρμόδιος, για την υλοποίηση των στόχων του οικείου περιφερειακού σχεδιασμού, φορέας διαχείρισης στερεών αποβλήτων (εν προκειμένω ο Ε.Δ.Σ.Ν.Α. για την Περιφέρεια Αττικής) δύναται, κατόπιν αναθεώρησης των προβλέψεων του οικείου ΠΕ.Σ.Δ.Α., να υποκαθιστά τους δήμους στην άσκηση των αποκλειστικών τους αρμοδιοτήτων. Συναφώς, πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιμοι και οι λόγοι ανάκλησης των υπό κρίση προσφυγών, σύμφωνα με τους οποίους από το εγκεκριμένο, με εκτελεστική απόφαση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, Περιφερειακό Επιχειρησιακό Πρόγραμμα (Π.Ε.Π.) «Αττική» της Προγραμματικής Περιόδου 2021-2027 προκύπτει σαφώς ότι η υλοποίηση του προγράμματος συλλογής έντυπου χαρτιού από τον Ε.Δ.Σ.Ν.Α., χάριν του οποίου διενεργείται η ελεγχόμενη προμήθεια, συνιστά δράση που προάγει την κυκλική οικονομία, με συνέπεια να μην απαιτείται η προηγούμενη σύναψη προγραμματικών συμβάσεων με ΟΤΑ α΄ βαθμού ως προϋπόθεση ένταξής της στο εν λόγω Π.Ε.Π, καθώς η υλοποίησή της εντάσσεται στις εκ του νόμου αποδοθείσες αρμοδιότητες των ΦΟ.Δ.Σ.Α. Και τούτο, καθόσον η συγκεκριμένη αναφορά στους όρους του ανωτέρω Π.Ε.Π. αντιβαίνει στις διατάξεις του ν. 4555/2018 που σαφώς απονέμουν στους δήμους την αποκλειστική αρμοδιότητα υλοποίησης δράσεων συλλογής και μεταφοράς κατόπιν διαλογής στη πηγή ανακυκλώσιμων στερεών αποβλήτων, όπως εν προκειμένω το έντυπο χαρτί. Εξάλλου, το γεγονός ότι, κατά τους ισχυρισμούς των προσφευγόντων, οι δήμοι της Περιφέρειας Αττικής δεν έχουν ποτέ αμφισβητήσει την εκτέλεση από τον Ε.Δ.Σ.Ν.Α. του προγράμματος συλλογής στη πηγή και μεταφοράς σε εγκαταστάσεις ανακύκλωσης και αξιοποίησης έντυπου χαρτιού, που διενεργείται συνεχώς με ίδια μέσα και πόρους του ανωτέρω φορέα κατά την τελευταία 30ετία, δε δύναται να δικαιολογήσει την κατά παράβαση του άρθρου 228 του ν. 4555/2018 υποκατάστασή τους από τον Ε.Δ.Σ.Ν.Α. στην εκτέλεση των παραπάνω δράσεων που σύμφωνα με την ανωτέρω διάταξη ρητώς τους έχουν ανατεθεί.
14. Με τις κρινόμενες προσφυγές προβάλλεται επίσης ότι με τη διενεργηθείσα προμήθεια συμπληρωματικού κινητού εξοπλισμού συλλογής και μεταφοράς έντυπου χαρτιού από τον Ε.Δ.Σ.Ν.Α. επιδιώκεται όχι μόνο η απλή συλλογή του συγκεκριμένου αποβλήτου από τα σημεία απόρριψής του (δημοτικούς κάδους) αλλά πρωτίστως η διαδημοτική μεταφόρτωση και προσωρινή αποθήκευσή του, δράση η οποία, κατά το άρθρο 227 παρ. 1 του ν. 4555/2018 ρητώς εμπίπτει στις αρμοδιότητες του Ε.Δ.Σ.Ν.Α. ως ΦΟ.Δ.Σ.Α. Ο λόγος αυτός, όμως, είναι αβάσιμος και ως εκ τούτου απορριπτέος, διότι το μεν από τις διατάξεις των άρθρων 227 και 228 του ανωτέρω νόμου προκύπτει ότι στις αρμοδιότητες των ΦΟ.Δ.Σ.Α. εμπίπτει μόνο η κατασκευή και λειτουργία σταθμών μεταφόρτωσης στερεών αποβλήτων και όχι η συλλογή τους με σκοπό την προσωρινή αποθήκευση, μεταφορά ή μεταφόρτωσή τους στις εγκαταστάσεις επεξεργασίας, διάθεσης και υγειονομικής ταφής των υπολειμμάτων τους, το δε από την ίδια την περιγραφή του αντικειμένου της σύμβασης (40 μικρά «δορυφορικά» απορριμματοφόρα συλλογής έναντι 5 οχημάτων μεταφοράς και 20 containers) αλλά και από την έκθεση σκοπιμότητας της ελεγχόμενης προμήθειας για την υλοποίηση από τον Ε.Δ.Σ.Ν.Α. του Προγράμματος «Διαλογή στην Πηγή» καθίσταται σαφές ότι η συντριπτική πλειονότητα του εξοπλισμού και ο κύριος σκοπός της δράσης αφορούν στην πρωτογενή συλλογή του έντυπου χαρτιού από τα σημεία απόρριψης (δημοτικούς κάδους), ενώ η προσωρινή απόθεσή τους σε μεγαλύτερα containers με σκοπό τη περαιτέρω μεταφορά τους στις εγκαταστάσεις επεξεργασίας και ανακύκλωσης έχει παρεπόμενο και παρακολουθηματικό χαρακτήρα και δεν αναιρεί το γεγονός ότι η προμήθεια θα εξυπηρετήσει προεχόντως τη συλλογή και μεταφορά χαρτιού από τους δημοτικούς κάδους.
15. Περαιτέρω, απορριπτέος ως αβάσιμος καθίσταται και ο επικουρικά προβαλλόμενος με την κρινόμενη αίτηση του Ε.Δ.Σ.Ν.Α. ισχυρισμός ότι η προσβαλλόμενη πράξη πάσχει και πρέπει να ακυρωθεί κατά το μέρος που δε δέχθηκε ότι από την αδιάλειπτη άσκηση της συγκεκριμένης δραστηριότητας συλλογής έντυπου χαρτιού την τελευταία 30ετία κατ’ εφαρμογή σχετικού προγράμματος διαλογής στην πηγή, που έχει περιληφθεί στο ΠΕ.Σ.Δ.Α. Αττικής, με φορέα υλοποίησης τον Ε.Δ.Σ.Ν.Α. δημιουργήθηκε εθιμικός κανόνας δικαίου, βάσει του οποίου καθίσταται νόμιμη η διενέργεια από τον Ε.Δ.Σ.Ν.Α. των αναγκαίων, για την εκτέλεση της δράσης αυτής, προμηθειών. Και τούτο, διότι η διοίκηση οφείλει πρωτίστως να συμμορφώνεται με το ισχύον νομοθετικό πλαίσιο και όχι με παγιωμένες πρακτικές του παρελθόντος που έρχονται σε αντίθεση με αυτό. Και ναι μεν το διοικητικό έθιμο, που δημιουργείται από τη συνεχή και ομοιόμορφη πρακτική των οργάνων της διοίκησης κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους, αποτελεί συμπληρωματική πηγή άγραφου δικαίου, πλην όμως, εν προκειμένω δεν υπερισχύει έναντι του ισχύοντος γραπτού και μεταγενέστερου νόμου 4555/2018, ο οποίος κατανέμοντας σαφώς τις αρμοδιότητες μεταξυ των Δήμων και των οικείων ΦΟ.Δ.Σ.Α. αναφορικά με τη συλλογή, μεταφορά και διαχείριση των αστικών στερεών αποβλήτων, κατήργησε οποιαδήποτε προγενέστερη και διαφορετική σε σχέση με το αντικείμενο αυτό πρακτική. Τούτο δε ανεξαρτήτως ότι και υπό το προϊσχύον του ν. 4555/2018 νομοθετικό καθεστώς και ειδικότερα από το άρθρο 7 της εκδοθείσας κατ εξουσιοδότηση του άρθρου 16 παρ. 2 του ν. 1650/1986, όπως ίσχυε μετά την τροποποίησή του με το άρθρο 30 του ν. 3536/2007 (Α΄ 42), ΚΥΑ 50910/2727/22.12.2003 «Μέτρα και Όροι για τη Διαχείριση Στερεών Αποβλήτων. Εθνικός και Περιφερειακός Σχεδιασμός Διαχείρισης» (Β΄ 1909), οι εργασίες συλλογής και μεταφοράς των στερεών αποβλήτων εκτελούνταν με ευθύνη των οικείων ΟΤΑ πρώτου βαθμού, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 8 της ως άνω απόφασης, οι δε ΦΟ.Δ.Σ.Α. διατηρούσαν τη δυνατότητα εκτέλεσης των εργασιών αυτών για λογαριασμό ΟΤΑ της Διαχειριστικής Ενότητας ευθύνης τους εφόσον γινόταν σχετική προς τούτο ανάθεση, κατόπιν σύναψης προγραμματικής σύμβασης.
16. Τέλος, ο προβαλλόμενος με την οικεία προσφυγή λόγος περί συνδρομής, στο πρόσωπο του Ε.Δ.Σ.Ν.Α., συγγνωστής πλάνης δεν συνιστά παραδεκτό λόγο προσφυγής ανάκλησης και τυγχάνει απορριπτέος, διότι τυχόν παραδοχή του θα αλλοίωνε τον χαρακτήρα και θα έθιγε την πρακτική αποτελεσματικότητα του προσυμβατικού ελέγχου του Ελεγκτικού Συνεδρίου, δεδομένου ότι αυτός είναι έλεγχος αντικειμενικής νομιμότητας της εκάστοτε υποβαλλόμενης προς έλεγχο διαδικασίας ανάθεσης, που αποβλέπει στη θεραπεία της αντικειμενικής ακεραιότητάς της (ΕλΣυν Μείζ. Ολ. 551/2023 σκ. 51-52, Ολ. 101/2025 σκ. 12.Γ, 1200/2024 σκ. 34, 1325/2023 σκ. 22, 1100/2023 σκ. 27, 1403/2022 σκ. 18, 180/2022 σκ. 23, 505/2021 σκ. 33, Έβδομο Τμ. 34/2025 σκ. 23, 1178/2025 σκ. 11.4). Περαιτέρω, ο ισχυρισμός περί συγγνωστής πλάνης, βασιζόμενος σε προηγούμενους θετικούς ελέγχους του Δικαστηρίου επί ομοίου αντικειμένου συμβάσεων, δεν μπορεί επίσης να γίνει δεκτός. Τούτο διότι, κάθε προσυμβατικός έλεγχος είναι αυτοτελής και κρίνει το συγκεκριμένο σχέδιο σύμβασης υπό το φως του εκάστοτε ισχύοντος νομικού πλαισίου, ενώ προηγούμενες θετικές κρίσεις του Δικαστηρίου, ιδίως πριν την ψήφιση του ν. 4555/2018, δεν δημιουργούν δεδικασμένο ούτε απαλλάσσουν την αναθέτουσα αρχή από την υποχρέωσή της να γνωρίζει και να εφαρμόζει τον ισχύοντα νόμο. Σε κάθε περίπτωση και αν ήθελε θεωρηθεί ότι γεννήθηκε πεποίθηση που δικαιολογεί την συγγνωστή πλάνη του προσφεύγοντος Συνδέσμου, έχει ήδη εκλείψει λόγω προηγούμενων αποφάσεων και πράξεων του Τμήματος και των αρμοδίων Κλιμακίων, αντίστοιχα, που ρητώς απαιτούσαν την σύναψη προγραμματικών συμβάσεων (βλ. όλως ενδεικτικώς ΕλΣυν Έβδομο Τμήμα 300/2024, 893/2024, 1056/2024, ΣΤ Κλιμάκιο 504/2020, 429/2020).
17. Κατόπιν των ανωτέρω, πρέπει να απορριφθούν οι ένδικες προσφυγές, να κριθεί ότι η προσβαλλόμενη Πράξη δεν πρέπει να ανακληθεί και να καταπέσει το κατατεθέν από την προσφεύγουσα ανώνυμη εταιρεία με την επωνυμία «… Μονοπρόσωπη Ανώνυμος Εταιρεία Χρηματοδοτικών Μισθώσεων» και το διακριτικό τίτλο «… Α.Ε.» παράβολο υπέρ του Ελληνικού Δημοσίου.