Άρθρο Βασίλη Χατζηγιαννάκη: Παρατηρήσεις στην ΕλΣυν 858/2025 – Η υπεροχή του Ελεγκτικού Συνεδρίου κατά τη διενέργεια ελέγχων νομιμότητας στο προσυμβατικό στάδιο και η ανάγκη ισορροπίας με τους λοιπούς ελέγχους

Παρατηρήσεις στην ΕλΣυν 858/2025 – Η υπεροχή του Ελεγκτικού Συνεδρίου κατά τη διενέργεια ελέγχων νομιμότητας στο προσυμβατικό στάδιο και η ανάγκη ισορροπίας με τους λοιπούς ελέγχους

Η σχολιαζόμενη υπ’ αριθ. 858/2025 απόφαση του 10ου Τμήματος του Ελεγκτικού Συνεδρίου εντάσσεται στη διαρκώς εξελισσόμενη νομολογία για τη σύγκρουση των ελέγχων νομιμότητας στις διαφορές που ανακύπτουν κατά το στάδιο ανάθεσης μιας δημόσιας σύμβασης. Ο ίδιος ο νομοθέτης της Ένωσης έχει εντοπίσει την ανάγκη θέσπισης κανόνων για να αντιμετωπίζεται ο κίνδυνος αλληλεπικάλυψης ανάμεσα σε ελέγχους της ίδιας πράξης[1], χωρίς ωστόσο να έχει δώσει κατ’ ανάγκη αποτελεσματικές λύσεις, με αποτέλεσμα συχνά να υποβάλλονται προδικαστικά ερωτήματα στο ΔΕΕ, το οποίο καλείται να βρει την κατάλληλη ισορροπία. Η συνύπαρξη πλειόνων ελέγχων νομιμότητας, που σε αρκετές περιπτώσεις αλληλοσυγκρούονται, έχει δημιουργήσει «νομικούς πονοκεφάλους» και δυσεπίλυτα ερωτήματα, έχοντας προβληματίσει και τη θεωρία η οποία αναζητά λύσεις[2].

Από την εποχή που το ΑΕΔ[3] κλήθηκε να επιλύσει το ζήτημα της φύσης του ελέγχου του Ελεγκτικού Συνεδρίου, προτάσσοντας το δικαιοδοτικό ρόλο των Διοικητικών Δικαστηρίων έναντι του ελεγκτικής φύσης έργου του Ελεγκτικού Συνεδρίου, η προσθήκη νέων διοικητικών ελέγχων έχει φέρει αρκετές περιπτώσεις σε αμηχανία τόσο την εθνική νομολογία ως προς την ειρηνική συνύπαρξη των ελέγχων[4], όσο και την νομολογία του ΔΕΕ, το οποίο αμφιταλαντεύεται χωρίς να έχει δώσει σαφείς λύσεις[5].

Με τη σχολιαζόμενη απόφαση το ανώτατο δημοσιονομικό δικαστήριο επανέλαβε αυτό που σπάνια αμφισβητείται, τον κεντρικό και ιεραρχικά ανώτατο ρόλο του στο σύστημα των διοικητικών ελέγχων νομιμότητας. Ρόλος υπέρτερος από αυτόν της Αποκεντρωμένης Διοίκησης κατά τον έλεγχο νομιμότητας των συμβάσεων των ΟΤΑ[6], από αυτόν της ΕΑΔΗΣΥ όταν ασκεί αρμοδιότητες που δεν εντάσσονται στο πλαίσιο της παροχής έννομης προστασίας του Βιβλίου IV του Ν. 4412/2016[7] και από αυτόν της Επιτροπής Δημοσιονομικού Ελέγχου (ΕΔΕΛ)[8].

Η ΕΔΕΛ ασκεί ελεγκτικές αρμοδιότητες σε συμβάσεις που χρηματοδοτούνται από κονδύλια της Ευρωπαϊκής Ένωσης με σκοπό την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης. Η υποχρέωση πρόβλεψης ελεγκτικών μηχανισμών εκ μέρους των κρατών μελών πηγάζει από Κανονισμούς του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, όπως μεταξύ άλλων ο Κανονισμός 2021/241 για τον μηχανισμό ανάκαμψης και ανθεκτικότητας. Δυνάμει της 119126 ΕΞ 2021/28.9.2021 (Β’ 4498/29.9.2021) απόφασης του Αναπληρωτή Υπουργού Οικονομικών, η οποία εκδόθηκε κατ’ εξουσιοδότηση του άρθρου τρίτου του Ν. 4822/2021, η ΕΔΕΛ ορίστηκε, μεταξύ άλλων, αρμόδια για τη διενέργεια δειγματοληπτικών ελέγχων για τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών που διενεργούνται στο πλαίσιο συμβάσεων που χρηματοδοτούνται από το Ταμείο Ανάκαμψης. Σε περίπτωση που το πόρισμα της ΕΔΕΛ διαπιστώσει παρατυπία, εισηγείται την επιβολή δημοσιονομικής διόρθωσης ως κύρωσης για την παραβίαση του ενωσιακού ή εθνικού δικαίου.

Παρά τον εξέχοντα ρόλο της ΕΔΕΛ στον έλεγχο της νομιμότητας των δαπανών που βαρύνουν τον προϋπολογισμό της Ένωσης, σε αρκετές περιπτώσεις «σκοντάφτει» σε προηγούμενο έλεγχο νομιμότητας που έχει διενεργήσει το Ελεγκτικό Συνέδριο. Τούτο είναι εύλογο διότι το άρθρο 98 του Συντάγματος προβλέπει τη διενέργεια προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας από το Ανώτατο Δημοσιονομικό Δικαστήριο σε όλες τις συμβάσεις μεγάλης αξίας, και ο έλεγχος της ΕΔΕΛ κατά κανόνα διενεργείται σε συμβάσεις μεγάλης αξίας που χρηματοδοτούνται από ενωσιακά κονδύλια.

Το οξύμωρο στους ελέγχους νομιμότητας που διενεργεί η ΕΔΕΛ είναι ότι αυτοί καταλήγουν στην έκδοση απόφασης δημοσιονομικής διόρθωσης, η οποία προσβάλλεται με έφεση ενώπιον του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Το Ελεγκτικό Συνέδριο, ασκώντας δικαιοδοτικό έργο πλέον, κλήθηκε να αντιμετωπίσει τη σύγκρουση μεταξύ του ελέγχου νομιμότητας που διενήργησε προληπτικά το Ελεγκτικό Συνέδριο και αυτού που διενήργησε κατασταλτικά η ΕΔΕΛ.

Η διαμορφωθείσα νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου, η οποία επαναλαμβάνεται στη σχολιαζόμενη απόφαση, δεν θα μπορούσε να θέσει εκποδών τον έλεγχο που διενεργεί το ίδιο το Δικαστήριο, έστω και αν δεν ενεργεί ως δικαιοδοτικό όργανο, αλλά αναγνώρισε την υπεροχή του προβλεπόμενου από το Σύνταγμα ελέγχου που διενεργεί το ίδιο. Αν και κάποιος θα έλεγε ότι με τη νομολογία αυτή το Ελεγκτικό Συνέδριο «ευλόγησε τα γένια του», η αλήθεια είναι ότι η κρίση αυτή αποτελεί μονόδρομο στην έννομή μας τάξη.

Πράγματι, ήδη από το 2001, με τη συνταγματική αναθεώρηση, κατοχυρώθηκε συνταγματικά ο προσυμβατικός έλεγχος νομιμότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ως ένα εργαλείο πρόληψης φαινομένων καταστρατήγησης της εθνικής και ενωσιακής νομοθεσίας κατά τον έλεγχο των δημοσίων συμβάσεων. Η ανάγκη τήρησης των κανόνων περί δημοσίων συμβάσεων προκειμένου να αποτρέπονται φαινόμενα κατασπατάλησης δημοσίου χρήματος οδήγησε στη συνταγματική κατοχύρωση του ελέγχου αυτού. Έτσι, μέσω του ελέγχου αυτού, ο οποίος είναι καθολικός, διάχυτος και αντικειμενικού χαρακτήρα[9], εξασφαλίζεται ότι οι ενέργειες που χρηματοδοτούνται από τον προϋπολογισμό των δημοσίων φορέων εκτελούνται με ενδεδειγμένο και αποτελεσματικό τρόπο. Αναπόφευκτα, με τον έλεγχο αυτό προστατεύονται τα δημοσιονομικά συμφέροντα τόσο των αναθετουσών αρχών, όσο και της Ένωσης, όσον αφορά στον έλεγχο των συγχρηματοδοτούμενων συμβάσεων. Έτσι, στην περίπτωση των τελευταίων συμβάσεων, ο έλεγχος του Ελεγκτικού Συνεδρίου επιτελεί προληπτικά τον ίδιο ρόλο που καλείται να επιτελέσει η ΕΔΕΛ.

Τυχόν υποβάθμιση του ελεγκτικού ρόλου του Ελεγκτικού Συνεδρίου θα συνιστούσε μη επιτρεπτή έμμεση κατάργησή του ή περιορισμό του[10]. Θα καθιστούσε κενό γράμμα έναν έλεγχο που λόγω της συνταγματικής του κατοχύρωσης, αλλά και της διενέργειάς του από Ανώτατο Δικαστήριο, δημιουργεί εύλογα την πεποίθηση προς όλους τους εμπλεκόμενους ότι θέτει την οριστική σφραγίδα για τη νομιμότητα της σύμβασης. Το «τεκμήριο νομιμότητας» με το οποίο περιβάλλεται η σύμβαση μετά τη θετική διενέργεια του προσυμβατικού ελέγχου δύσκολα μπορεί να ανατραπεί από άλλους διοικητικούς ελέγχους.

Η εύλογη αυτή πεποίθηση περί νομιμότητας της διαδικασίας οδηγεί στη δεύτερη δικαιολογητική βάση που καθιστά μονόδρομο την υπεροχή του ελέγχου του Ελεγκτικού Συνεδρίου έναντι κάθε άλλου ελέγχου. Και είναι αυτή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της ασφάλειας δικαίου. Στη σκέψη 9 της σχολιαζόμενης απόφασης γίνεται ρητή αναφορά στην αρχή της ασφάλειας δικαίου, η οποία αποτελεί γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης[11] και διέπει τις διαδικασίες ανάκτησης μη ορθώς διατεθέντων ενωσιακών κονδυλίων. Οι εμπλεκόμενοι σε μια δημόσια σύμβαση ευλόγως τελούν σε πεποίθηση ότι η σύμβαση συνήφθη νομίμως και ότι δεν θα εξεταστεί εκ νέου η νομιμότητά της.

Πάντως, η αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης δεν θα μπορούσε να αποτελέσει αυτοτελώς νομικό εργαλείο για την ακύρωση δημοσιονομικής διόρθωσης σε βάρος αναθέτουσας αρχής, καθώς η αντίληψη του κράτους ως ενιαίου συνόλου, η οποία ισχύει τόσο στο δημόσιο διεθνές δίκαιο όσο και στο δίκαιο της Ένωσης, αποκλείει, κατ’ αρχήν, τη δυνατότητα εθνικής αρχής να επικαλεστεί την αρχή του δικαίου της Ένωσης περί προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης[12]. Έτσι, εντέλει, το βασικό εργαλείο για την αμφισβήτηση της δημοσιονομικής διόρθωσης είναι ο συνταγματικά κατοχυρωμένος ρόλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου και η επακόλουθη υπεροχή του έναντι των λοιπών διοικητικών ελέγχων.

Η ασφάλεια που παρέχει στους εμπλεκόμενους ο θετικός έλεγχος που διενεργείται από το Ελεγκτικό Συνέδριο οδηγεί αναπόφευκτα στο ερώτημα: Ποιος ο ρόλος των ελέγχων εκ μέρους της ΕΔΕΛ αν η κρίση του Ελεγκτικού Συνεδρίου δεν μπορεί να ανατραπεί; Μήπως με αυτόν τον τρόπο καθίσταται κενό γράμμα ο έλεγχος που διενεργεί η ΕΔΕΛ, ο οποίος προβλέπεται σε Κανονισμούς της ΕΕ; Μπορεί ο εθνικός νομοθέτης, έστω και σε επίπεδο Συντάγματος, να απενεργοποιήσει έναν έλεγχο που προβλέπεται από το ενωσιακό δίκαιο;

Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σε υπόθεση που αφορούσε την εφαρμογή του Κανονισμού 2988/95 σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, έκρινε ότι δεν απαγορεύεται να μπορεί μια διαδικασία συνάψεως δημοσίας συμβάσεως να αποτελέσει αντικείμενο δύο διαδοχικών ελέγχων, εκ των οποίων ο ένας ασκείται από τη διαχειριστική αρχή και ο άλλος από την ελεγκτική αρχή (Ελεγκτικό Συνέδριο), δεδομένης της ανεξαρτησίας καθεμίας από τις αρχές αυτές και των διαφορετικών σκοπών που τους έχουν ανατεθεί[13].

Βεβαίως, στην περίπτωση του προσυμβατικού ελέγχου του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ο οποίος έχει δημοσιονομικό προσανατολισμό, και του ελέγχου της ΕΔΕΛ που έχει την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης, οι σκοποί των ελέγχων φαίνεται να ταυτίζονται συνιστάμενοι στην προστασία του δημοσίου χρήματος.

Επί του ως άνω προβληματισμού, το Ελεγκτικό Συνέδριο έκρινε ότι με τη θέσπιση αφενός μεν του προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας εκ μέρους του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ο οποίος δεσμεύει τις λοιπές διοικητικές αρχές, αλλά και την απονομή στο ίδιο Δικαστήριο δικαιοδοτικού έργου ελέγχου των αποφάσεων δημοσιονομικών διορθώσεων, δεν αποστερείται η Ευρωπαϊκή Ένωση της δυνατότητας να αξιοποιεί εθνικούς μηχανισμούς που ελέγχουν τη διαχείριση των πόρων του προϋπολογισμού της Ε.Ε. και προστατεύουν τα δημοσιονομικά συμφέροντά της επιβάλλοντας, σε περίπτωση παρατυπιών, δημοσιονομικές διορθώσεις. Διότι το Ελεγκτικό Συνέδριο, ως θεσμός ελέγχου ενωσιακού επιπέδου, ασκώντας το μεν την ελεγκτική, το δε τη δικαιοδοτική του, αρμοδιότητα, ενεργεί σύμφωνα με την ενωσιακή νομοθεσία, διασφαλίζοντας την αποτελεσματική της εφαρμογή, και με τον τρόπο αυτό εξασφαλίζεται η σύμπλευση της εθνικής και ενωσιακής έννομης τάξης.

Το Ελεγκτικό Συνέδριο, σε μια προσπάθεια να βρει ισορροπία μεταξύ των αλληλεπικαλυπτόμενων ελέγχων, προέβη σε μία συστηματική ερμηνεία των συνταγματικών επιλογών που έχουν γίνει σε εθνικό επίπεδο, με τις ενωσιακές νομοθετικές επιλογές σε επίπεδο πρωτογενούς και δευτερογενούς δικαίου της Ε.Ε., προτάσσοντας, εντέλει, τις συνταγματικές επιλογές, οι οποίες όμως εφαρμόζουν και σέβονται το δίκαιο της Ένωσης. Τελικά, οι κρίσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου δεν αμφισβητούνται εύκολα από άλλη διοικητική αρχή, ακόμη και αν αυτή ενεργεί έλεγχο ο οποίος αποτελεί νομοθετική επιλογή σε επίπεδο ενωσιακού δικαίου.

Παράλληλα, και προκειμένου να μην καταστήσει ανενεργό τον ρόλο της ΕΔΕΛ, εισήγαγε και ορισμένες εξαιρέσεις από το απρόσβλητο των κρίσεων του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Η πρώτη εξαίρεση αφορά στην περίπτωση μεταγενέστερης νομολογίας του ΔΕΕ επί του ζητήματος αυτού. Το Ελεγκτικό Συνέδριο, αναγνωρίζοντας τον ρόλο του ΔΕΕ ως γνησίου ερμηνευτή του δικαίου της Ένωσης, δεν θα μπορούσε να αγνοήσει μια μεταγενέστερη ερμηνεία του η οποία έρχεται σε αντίθεση με την κρίση του Ελεγκτικού Συνεδρίου.

Η δεύτερη εξαίρεση αφορά στην περίπτωση μη ουσιωδών πλημμελειών. Και τούτο διότι κατά τον προσυμβατικό έλεγχο που διενεργεί το Ελεγκτικό Συνέδριο αναδεικνύονται μόνο οι παρατυπίες εκείνες που υπό τις περιστάσεις εκτιµώνται ως ουσιώδεις και ικανές να θεµελιώσουν τις καταλυτικές για τη σύµβαση συνέπειες[14]. Έτσι, σε περίπτωση εντοπισμού μη ουσιωδών πλημμελειών, οι οποίες δεν ενεργοποίησαν τον ελεγκτικό ρόλο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, μπορούν οι λοιπές διοικητικές αρχές να λάβουν αποκαταστικά μέτρα έως την επιβολή δημοσιονομικής διόρθωσης ή/και ανάκτησης της μη νομίμως διατεθείσας χρηματοδότησης.

Σε περίπτωση, πάντως, που ένα ζήτημα δεν εξετάστηκε ρητώς από το Ελεγκτικό Συνέδριο και αυτό αναδείχθηκε μεταγενέστερα κατά την άσκηση διοικητικού ελέγχου, τότε, εφόσον η σύμβαση εκτελέστηκε και προέκυψαν δικαιώματα υπέρ του διαχειριστή των κοινοτικών πόρων ή του αναδόχου, η εμπιστοσύνη αυτών προστατεύεται ως δικαιολογημένη μόνο αν το αναδειχθέν ζήτημα από τη διοικητική αρχή ήταν εξ εκείνων που ως ουσιώδες υπήγετο προδήλως στην ελεγκτική αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου, όπως η δημοσιότητα, η διαφάνεια, η ισότητα και ο ελεύθερος ανταγωνισμός.

Στη σχολιαζόμενη απόφαση, το Ελεγκτικό Συνέδριο κατέληξε ότι δεν συνέτρεχε καμία περίπτωση για να καμφθεί ο κανόνας της υπεροχής της θετικής κρίσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Ειδικότερα, η παρατυπία που εντόπισε η ΕΔΕΛ αφορούσε στον όρο περί τεχνικής επάρκειας των υποψηφίων, οι οποίοι όφειλαν να αποδείξουν ότι έχουν εκτελέσει ένα τουλάχιστον έργο συντήρησης, εκσυγχρονισμού, διατήρησης, ανακαίνισης κτιρίου χαρακτηρισμένου ως μνημείου ή/και διατηρητέου (χαρακτηρισμένου επίσημα από της αρμόδιες Ελληνικές Αρχές). Η φράση εντός της παρένθεσης και δη η παραπομπή σε Ελληνικές Αρχές «ενόχλησε» ευλόγως την ΕΔΕΛ, αφού ένας όρος όπως ο συγκεκριμένος θα μπορούσε να εμποδίσει αλλοδαπούς οικονομικούς φορείς να συμμετάσχουν στο διαγωνισμό.

Το Ελεγκτικό Συνέδριο έκανε δεκτή την έφεση της αναθέτουσας αρχής και ακύρωσε τη δημοσιονομική διόρθωση, αφού διαπίστωσε ότι: α) η ΕΔΕΛ δεν επικαλέστηκε ad hoc μεταγενέστερη νομολογία του ΔΕΕ και β) ο όρος αυτός ελέγχθηκε ρητώς από το Κλιμάκιο, ενώ άλλωστε οι όροι των διακηρύξεων που αφορούν στα κριτήρια επιλογής αποτελούν ουσιώδεις όρους που ελέγχονται από το Ελεγκτικό Συνέδριο.

Ενδιαφέρον προκαλεί το γεγονός ότι το Τμήμα δεν περιορίστηκε στη διαπίστωση ότι δεν συντρέχουν οι προϋποθέσεις αμφισβήτησης της θετικής κρίσης του Κλιμακίου, αλλά για την τελική του κρίση έλαβε υπόψη και τα εξής: Πρώτον ότι ο όρος είχε λάβει τη θετική γνώμη της αρμόδιας διαχειριστικής αρχής, επιτείνοντας έτι περαιτέρω την πεποίθηση περί νομιμότητας του όρου. Δεύτερον, ότι συμμετείχαν τρεις (3) οικονομικοί φορείς που πληρούσαν το κριτήριο και άρα αναπτύχθηκε ο ανταγωνισμός, ενώ δεν ασκήθηκε προδικαστική προσφυγή από δυνητικό υποψήφιο. Τρίτον, ότι αλλοδαποί μπορούσαν να συμμετάσχουν είτε στηριζόμενοι στις ικανότητες ημεδαπών ή σε ένωση με ημεδαπή εταιρεία, είτε επικαλούμενοι εκτέλεση ανάλογου έργου.

Κατ’ ουσίαν, το Τμήμα προέβη σε έναν έλεγχο αντίστοιχο με αυτόν που διενεργεί κατά τον προσυμβατικό έλεγχο νομιμότητας προκειμένου να καταλήξει αν η εντοπισθείσα πλημμέλεια είναι ουσιώδης. Πράγματι, ο περιορισμός της εμπειρίας σε έργα που έχουν εκτελεστεί εντός της Ελλάδας μπορεί να περιορίσει τον ανταγωνισμό εντός της Ε.Ε. Ευλόγως θα μπορούσε να επικαλεστεί λ.χ. μια επιχείρηση από την Ιταλία ότι η εκτέλεση αντίστοιχων έργων στο Κολοσσαίο είναι συναφής και παρανόμως αποκλείεται από τον διαγωνισμό.

Αυτό που φαίνεται ότι επικράτησε στο Τμήμα είναι ότι η διατύπωση της διακήρυξης και ο περιορισμός της εμπειρίας σε μνημείο ή διατηρητέο χαρακτηρισμένο από ελληνικές αρχές ήταν μεν άστοχη αλλά δεν είχε σκοπό περιορισμού του ανταγωνισμού σε έργα εντός της Ελλάδας, και ότι πάντως αν είχε εκδηλωθεί ενδιαφέρον από αλλοδαπούς υποψηφίους θα μπορούσε να γίνει επίκληση αντίστοιχων έργων σε μνημεία ή κτίρια της αλλοδαπής. Το γεγονός, δε, ότι δεν εκδηλώθηκε ενδιαφέρον από αλλοδαπούς, οι οποίοι θα μπορούσαν να αμφισβητήσουν τον όρο ή να ζητήσουν σχετική διευκρίνιση, ήταν καταλυτικό στο να καταλήξει το Τμήμα ότι η πλημμελής αυτή αναγραφή του όρου δεν συνιστούσε ουσιώδη πλημμέλεια, αφού δεν επηρέασε εν τοις πράγμασι την ανάπτυξη του ανταγωνισμού.

Συμπερασματικά, η σχολιαζόμενη απόφαση, ακολουθώντας τη νομολογία του Δικαστηρίου, έκανε ένα βήμα παραπάνω, απαντώντας και επί της ουσίας και καταλήγοντας στο ότι ο πλημμελώς διατυπωμένος όρος δεν επηρέασε ουσιωδώς τη διαδικασία ώστε να πρέπει να επιβληθεί δημοσιονομική διόρθωση στην αναθέτουσα αρχή.

Κλείνοντας, και επειδή το ΔΕΕ έχει κρίνει ρητώς ότι το Δίκαιο της Ένωσης δεν απαγορεύει πλείονες ελέγχους νομιμότητας στο πεδίο των δημοσίων συμβάσεων, προτάσσοντας ωστόσο τους ελέγχους που διενεργούνται στο πλαίσιο της δικονομικής οδηγίας και καταλήγοντας ότι ένας εκ των υστέρων έλεγχος δεν μπορεί να επηρεάσει τη νομιμότητα αποφάσεως περί αναθέσεως η οποία κατέστη απρόσβλητη έναντι των συμμετεχόντων στη σύμβαση και της αναθέτουσας αρχής[15], το Ελεγκτικό Συνέδριο θα πρέπει να προσανατολιστεί στη θέσπιση νομολογιακών κανόνων με στόχο την συνύπαρξη με τον έλεγχο νομιμότητας της ΕΑΔΗΣΥ, όταν αυτή καλείται να εξετάσει προδικαστικές προσφυγές.

Πρόσφατα, το 7ο Τμήμα έκρινε μη ουσιώδη πλημμέλεια τον εσφαλμένο χαρακτηρισμό μιας σύμβασης, ο οποίος χαρακτηρισμός οφειλόταν εν μέρει σε συμμόρφωση με απόφαση της ΕΑΔΗΣΥ[16]. Για να καταλήξει στην κρίση του το Ελεγκτικό Συνέδριο, πέραν των συνήθων κριτηρίων που λαμβάνει για να χαρακτηρίσει μια πλημμέλεια ως επουσιώδη, έλαβε υπόψη και το γεγονός ότι η αναθέτουσα αρχή προέβη στην επιλογή της διαδικασίας συμμορφούμενη -έστω και εσφαλμένα- με απόφαση της ΕΑΔΗΣΥ σχετικά με τον χαρακτήρα της σύμβασης, αλλά και το ότι θα υποχρεωνόταν να προκηρύξει τον διαγωνισμό για τρίτη φορά, καθυστερώντας σημαντικά ένα έργο τοπικού χαρακτήρα, χωρίς να δικαιολογείται αυτό από την ένταση των πλημμελειών. Μένει να δούμε αν οι κανόνες αποφόρτισης των συγκρούσεων θα συστηματοποιηθούν νομολογιακά ώστε να περιορίζεται ο κίνδυνος αλληλεπικαλύψεων.

Τελικώς, ο αδιαμφισβήτητα σπουδαίος ρόλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων διατηρεί την πρωτοκαθεδρία των μη δικαιοδοτικού χαρακτήρα ελέγχων νομιμότητας. Ένα ρόλο τον οποίο, όμως, πρέπει να ασκεί με τρόπο που να σέβεται και τους λοιπούς ελέγχους νομιμότητας και να μην τους ακυρώνει. Και η σχολιαζόμενη απόφαση φαίνεται ότι ισορρόπησε σωστά, σεβόμενη μεν τον συνταγματικά κατοχυρωμένο ρόλο του Ελεγκτικού Συνεδρίου κατά τη διενέργεια των προσυμβατικών ελέγχων νομιμότητας, εξετάζοντας παράλληλα επί της ουσίας τη νομιμότητα της απόφασης δημοσιονομικής διόρθωσης, σεβόμενη τον ρόλο της ΕΔΕΛ στη διενέργεια ελέγχων για την προστασία των συμφερόντων της Ένωσης.

Βασίλης Χατζηγιαννάκης, Δικηγόρος

[1] Βλ. αιτιολογική σκέψη 122 της Οδηγίας 2014/24/ΕΕ, στην οποία αναφέρεται ότι: «Για να αποφεύγονται οι αλληλεπικαλύψεις μεταξύ υφιστάμενων αρχών ή δομών, τα κράτη μέλη θα πρέπει να μπορούν να προβλέπουν τη δυνατότητα προσφυγής σε γενικές αρχές ή δομές παρακολούθησης, σε τομεακά όργανα εποπτείας, σε δημοτικές αρχές εποπτείας, σε αρχές ανταγωνισμού, στον διαμεσολαβητή ή σε εθνικές αρχές ελέγχου.» και του Κανονισμού 1303/2013 στην οποία αναφέρεται ότι: «Προκειμένου να μειωθεί η διοικητική επιβάρυνση των δικαιούχων, θα πρέπει να θεσπιστούν ειδικοί κανόνες για να μειωθεί ο κίνδυνος αλληλεπικάλυψης ανάμεσα σε ελέγχους των ίδιων πράξεων από διαφορετικά θεσμικά όργανα, συγκεκριμένα το [Ευρωπαϊκό] Ελεγκτικό Συνέδριο, η Επιτροπή και η ελεγκτική αρχή».

[2] Γιαννακόπουλος Κ., «Η σχέση του προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας από το Ελεγκτικό Συνέδριο με άλλες μορφές ελέγχου νομιμότητας της ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων στην εθνική έννομη τάξη», ΕφΔΔ 4/2013, σ. 458-459 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία (ΣτΕ ΕΑ 224/2012, ΣτΕ 249/2011, 311/2012)· Πρεβεδούρου Ε., «Συνύπαρξη πλειόνων διοικητικών διαδικασιών ελέγχου της νομιμότητας της ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων. Με αφορμή την απόφαση ΣΤΕ 770/2021», διαθέσιμο στο www.prevedourou.gr (τελευταία πρόσβαση: 07.01.2025)· Πρεβεδούρου Ε., Συνάρθρωση πλειόνων διοικητικών ελέγχων νομιμότητας της ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων. Αποφάσεις ΣτΕ 770/2021, ΕλΣυν Ολ 1384/2021 – ΣτΕ 1503, 1504/2024, ΕλΣυν Ολ 1201/2024 – ΣτΕ 94, 95/2025, διαθέσιμο στο www.prevedourou.gr (τελευταία πρόσβαση: 30.06.2025)· Χατζηγιαννάκης Β., Οι έλεγχοι νομιμότητας στις δημόσιες συμβάσεις, Νομική Βιβλιοθήκη, 2023, σ. 385 επ.· Χατζηγιαννάκης Β., Βλάμη Αικ., Τα παράλληλα συστήματα διοικητικού ελέγχου νομιμότητας στις δημόσιες συμβάσεις, Μάρτιος 2025, διαθέσιμο στο www.nomarchia.gr (τελευταία πρόσβαση 30.06.2025)· Χατζηγιαννάκης Β., Παρατηρήσεις στην ΣτΕ 94/2025 (7μ) – Ο φαύλος κύκλος των παράλληλων ελέγχων νομιμότητας στις δημόσιες συμβάσεις, ΤΝΠ QUALEX, ΘΠΔΔ, 1/2025, σελ. 39 – 41.

[3] ΑΕΔ 4/2019, 20/2005.

[4] ΣτΕ 7μ 94, 95/2025.

[5] Σχετικές με το ζήτημα αυτό οι αποφάσεις ΔΕΕ της 26ης Μαρτίου 2020, HUNGEOD, C-496/18 και C-497/18, EU:C:2020:240, της 14ης Μαΐου 2020, T-Systems Magyarország Zrt., C-263/19, EU:C:2020:373, της 31 Μαρτίου 2022, Smetna palata na Republika Bulgaria, C-195/21, EU:C:2020:749, της 17ης Οκτωβρίου 2024, NFS, C-28/23, EU:C:2024:306, της 29ης Απριλίου 2025, C-452/23, Fastned Deutschland, ECLI:EU:C:2025:284.

[6] ΣτΕ 7μ 770/2021.

[7] ΣτΕ 7μ 3376/2017.

[8] ΕλΣυν Ολ 1386/2021, 1377/2021.

[9] ΕλΣυν Ολ 520/2022.

[10] ΣτΕ 7μ 770/2021.

[11] Αποφάσεις ΔΕΕ της 13ης Ιανουαρίου 2004, Kühne & Heitz, C‑453/00, EU:C:2004:17, σκέψη 24, και της 16ης Οκτωβρίου 2019, Glencore Agriculture Hungary, C‑189/18, EU:C:2019:861, σκέψη 45.

[12] Απόφαση ΔΕΕ της 31ης Μαρτίου 2022, Smetna palata na Republika Bulgaria, C‑195/21, EU:C:2022:239, σκέψη 65.

[13] Απόφαση ΔΕΕ Smetna palata na Republika Bulgaria, ό.π., σκέψη 64.

[14] ΕλΣυν Μειζ. Ολ. 520/2022 κ.ά.

[15] Απόφαση ΔΕΕ Smetna palata na Republika Bulgaria, ό.π., σκέψη 69.

[16] ΕλΣυν 7ο Τμ. 771/2025.

Το άρθρο δημοσίευτηκε στην ΤΝΠ QUALEX, ΘΠΔΔ, 7/2025, σελ. 715-719.