Άρθρο του Βασίλη Χατζηγιαννάκη: Αυξημένα παράβολα – Μειωμένη δικαιοσύνη

Δημοσιεύθηκε στην ιστοσελίδα https://daily.nb.org/arthrografia/arthra/afximena-paravola-meiomeni-dikaiosyni/ άρθρο του κυρίου Χατζηγιαννάκη με το οποίο σχολιάζει τη σημαντική μεταβολή του θεσμικού πλαισίου κατά την ανάθεση των δημοσίων συμβάσεων που επήλθε με το άρθρο 30 του Ν. 5218/2025, με το οποίο τροποποιήθηκε η παράγραφος 5 του άρθρου 372 του Ν. 4412/2016 και αυξήθηκε το προβλεπόμενο παράβολο για την άσκηση της αίτησης αναστολής-ακύρωσης από ποσοστό 0,1% και ανώτατο όριο 5.000 ευρώ σε ποσοστό 0,5% και ανώτατο όριο 30.000 ευρώ, το οποίο υπολογίζεται πλέον επί της εκτιμώμενης αξίας της σύμβασης, ενώ επιπλέον αυξήθηκε και το κατώτατο όριο.

Ακολουθεί το πλήρες κείμενο του άρθρου:

Αυξημένα παράβολα – Μειωμένη δικαιοσύνη

Μια σημαντική μεταβολή του θεσμικού πλαισίου κατά την ανάθεση των δημοσίων συμβάσεων που επήλθε με το άρθρο 30 του Ν. 5218/2025είναι η τροποποίηση της παραγράφου 5 του άρθρου 372 του Ν. 4412/2016. Με την εν λόγω διάταξη αυξήθηκε το προβλεπόμενο παράβολο για την άσκηση της αίτησης αναστολής-ακύρωσης από ποσοστό 0,1% και ανώτατο όριο 5.000 ευρώ σε ποσοστό 0,5% και ανώτατο όριο 30.000 ευρώ, το οποίο υπολογίζεται πλέον επί της εκτιμώμενης αξίας της σύμβασης, ενώ επιπλέον αυξήθηκε και το κατώτατο όριο. Με την αύξηση αυτή το συνολικό παράβολο μπορεί να φθάσει έως τις 45.000 ευρώ.

Όπως προκύπτει από την αιτιολογική έκθεση της διάταξης, ο νομοθέτης στόχευσε στη μείωση του χρόνου σύναψης της δημόσιας σύμβασης και του όγκου των υποθέσεων που οδηγούνται στα διοικητικά δικαστήρια, λαμβάνοντας υπόψη και το γεγονός ότι μόλις το 1/3 των αποφάσεων της Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. ακυρώνονται. Σοβαρές, ωστόσο, επιφυλάξεις διατύπωσαν κατά την επεξεργασία του νομοσχεδίου τόσο η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, με τη γνώμη που συνοδεύει την αιτιολογική έκθεση του νομοσχεδίου, όσο και η Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. με την υπ’ αριθ. Α1/2025 Γνώμη της.

Εκ πρώτης όψεως, φαίνεται ότι το ύψος αυτό δεν είναι δυσανάλογο, έχοντας υπόψη τη νομολογία της Επιτροπής Αναστολών επί αιτήσεων ασφαλιστικών μέτρων του Ν. 3886/2010 (ΣτΕ ΕΑ Ολ 136/2013), που το μέγιστο παράβολο ανερχόταν στις 50.000 ευρώ. Ωστόσο, δεν είναι βέβαιο ότι η νομολογία της Επιτροπής Αναστολών μπορεί να τύχει εφαρμογής για τους λόγους που αναπτύσσονται παρακάτω.

Πρώτον, επειδή βασίστηκε στην παραδοχή, βάσει της αιτιολογικής έκθεσης της από 4.12.12 ΠΝΠ, ότι το αυξημένο παράβολο θεσπίζεται με σκοπό την αποτροπή άσκησης παρελκυστικών αιτήσεων. Στην ισχύουσα διάταξη προβλέπεται ότι το Δικαστήριο σε περίπτωση παρελκυστικών ενδίκων βοηθημάτων μπορεί να επιβάλει ως κύρωση τον πολλαπλασιασμό του παραβόλου σε ποσοστό έως 2%. Πέραν του ότι η πρόβλεψη αυτή, χωρίς θέσπιση κάποιου ποσοτικού ορίου, ενδέχεται να παραβιάζει αυτοτελώς την αρχή της αναλογικότητας, πάντως προκύπτει αναμφίβολα ότι η κύρωση αυτή συνιστά το μέσο αποτροπής παρελκυστικών ενδίκων βοηθημάτων. Άρα, το αυξημένο παράβολο στοχεύει στη δημιουργία προσκομμάτων για την προσφυγή στη Δικαιοσύνη, ανεξάρτητα από τον παρελκυστικό χαρακτήρα.

Δεύτερον, επειδή αφορούσε μόνο στην προσωρινή δικαστική προστασία, περιορίζοντας εν μέρει τα εκπορευόμενα από το άρθρο 2 παρ. 1 περ. α’ της δικονομικής οδηγίας δικαιώματα των οικονομικών φορέων, μόνο κατά το σκέλος που επεδίωκαν την άμεση λήψη μέτρων, επί τω τέλει αποτροπής της περαιτέρω ζημιάς από την παράνομη πράξη. Με την επέκταση του αυξημένου παραβόλου στην οριστική προστασία περιορίζονται όλα τα δικαιώματα που απορρέουν από το άρθρο 2 παρ. 1 της δικονομικής οδηγίας, αφού ένας οικονομικός φορέας δεν μπορεί να επιδιώξει να ακυρωθεί η παράνομη απόφαση και άρα ούτε την επιδίκαση αποζημίωσης, η οποία προϋποθέτει την ακύρωση της παράνομης πράξης.

Τρίτον, επειδή δεν λήφθηκαν υπόψη νεότερα νομολογιακά δεδομένα από το ΔΕΕ.

Ειδικότερα, η είσπραξη αυξημένων τελών συμβάλλει, καταρχήν, στην εύρυθμη λειτουργία του δικαστικού συστήματος, καθόσον αποτελεί πηγή χρηματοδοτήσεως της δικαστικής δραστηριότητας των κρατών μελών και αποθαρρύνει την άσκηση προδήλως αβάσιμων ή παρελκυστικών ενδίκων βοηθημάτων (Απόφαση ΔΕΕ της 6ης Οκτωβρίου 2015, C-61/14, Orizzonte Salute – Studio Infermieristico Associato, σκ. 73).

Ωστόσο, στο πλαίσιο των θεμιτών κατά τα ανωτέρω επιδιωκόμενων σκοπών, εξυπακούεται -ιδίως όταν το ύψος του προβλεπομένου παραβόλου είναι σημαντικό- ότι προβλέπεται ταυτόχρονα η επιστροφή του υπό προϋποθέσεις. Έτσι, έχει κριθεί ότι το άρθρο 1, παράγραφοι 1 έως 3, της Οδηγίας 89/665 και το άρθρο 1, παράγραφοι 1 έως 3, της Οδηγίας 92/13, ερμηνευόμενα υπό το πρίσμα του άρθρου 47 του Χάρτη, έχουν την έννοια ότι δεν αντιτίθενται σε εθνική νομοθεσία, η οποία εξαρτά το παραδεκτό οποιασδήποτε προσφυγής κατά πράξεως της αναθέτουσας αρχής από την υποχρέωση του προσφεύγοντος να συστήσει την εγγύηση προσήκουσας συμπεριφοράς, εφόσον η ως άνω εγγύηση επιστρέφεται στον προσφεύγοντα ανεξάρτητα από την έκβαση της προσφυγής (Απόφαση ΔΕΕ της 15ης Σεπτεμβρίου 2016, C‑439/14 και C‑488/14, SC Star Storage SA, σκ. 63 infine).

Αν και στην ανωτέρω υπόθεση δεν κρίθηκε ρητώς αν θα υφίστατο αντίθεση στο ενωσιακό δίκαιο σε περίπτωση που η εγγύηση δεν επιστρεφόταν, στις προτάσεις της η Γενική Εισαγγελέας του ΔΕΕ, Eleanor Sharpston (Προτάσεις της 28ης Απριλίου 2016, C‑439/14 και C‑488/14, SC Star Storage SA, σημεία 46, 47, 49, 50 και 52), εξέτασε διεξοδικά το ζήτημα, καταλήγοντας ότι η κατάπτωση ενός χρηματικού ποσού της τάξης των 25.000 ευρώ και 100.000 ευρώ παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας σε κάθε περίπτωση απόρριψης της προσφυγής εμποδίζει σημαντικά την πρόσβαση στις διαδικασίες προσφυγής για τα πρόσωπα που (έστω και αν τελικά δεν ευδοκιμήσει η προσφυγή τους) έχουν «υποστηρίξιμες αιτιάσεις» και άρα το καθεστώς είναι ικανό να αποθαρρύνει σημαντικό ποσοστό δυνητικών διαδίκων να καταθέσουν προσφυγή, όταν δεν μπορούν να έχουν εύλογη βεβαιότητα ότι η προσφυγή αυτή θα γίνει δεκτή. Ως παραδείγματα τέτοιων περιπτώσεων αναφέρει τις περιπτώσεις όπου δεν υπάρχει πάγια νομολογία σχετικά με το επίμαχο ζήτημα ή όπου με την προσφυγή επιδιώκεται να τεθεί υπό αμφισβήτηση εκτίμηση της αναθέτουσας αρχής για την οποία η τελευταία έχει ευρεία διακριτική ευχέρεια. Θα έπρεπε, κατά την άποψή της, να παρέχεται η δυνατότητα στο Δικαστήριο να κρίνει ποιες προσφυγές είναι καταχρηστικές.

Άρα, βάσει των ως άνω παραδοχών, για να θεωρηθεί συμβατή η διάταξη του άρθρου 372 παρ. 5 του Ν. 4412/2016 με το ενωσιακό δίκαιο θα έπρεπε, κατά κανόνα, να επιστρέφεται το παράβολο στον αιτούντα και όχι να καταπίπτει επιπλέον ποσό.

Τέταρτον, δεν προκύπτει ότι εξετάστηκαν λιγότερο επαχθή μέτρα για τη μείωση του χρόνου σύναψης της σύμβασης, όπως ο περιορισμός του αυτόματου ανασταλτικού αποτελέσματος σύναψης της σύμβασης έως την έκδοση της απόφασης της Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ. ή έως την έκδοση της προσωρινής διαταγής του Δικαστηρίου, πρόβλεψη η οποία θα ήταν απολύτως συμβατή με τη δικονομική οδηγία (Απόφαση ΔΕΕ της 18 Ιανουαρίου 2024, CROSS Zlín, C-303/22, EU:C:2024:60). Θα μπορούσε, επιπλέον, στο πλαίσιο των προσωρινών μέτρων να γίνεται εκτίμηση της βασιμότητας του ενδίκου βοηθήματος ή έστω στην έκθεση της εισήγησης, ώστε ο διάδικος να μπορεί να επωφεληθεί από ένα προειδοποιητικό αποτέλεσμα (Απόφαση ΕΔΔΑ της 02.04.2020, Chorbadzhiyski και Krasteva κατά Βουλγαρίας, αριθ. προσφ. 54991/2010).

Πέμπτον, διότι με το παράβολο επιτυγχάνεται μερικώς η χρηματοδότηση της δικαστικής δραστηριότητας, αφού μόλις το 60% του προβλεπόμενου παραβόλου κατατίθεται υπέρ του ΤΑΧΔΙΚ, ώστε το σημαντικό υπόλοιπο ποσοστό 40% δεν εξυπηρετεί τον σκοπό αυτό και θα μπορούσε να χαρακτηριστεί «υπερβάλλον».

Έκτον, διότι η παραδοχή ότι ο αυξημένος όγκος των υποθέσεων που εκκρεμούν στη διοικητική δικαιοσύνη αποτελεί ένδειξη της έλλειψης εμπιστοσύνης των πολιτών προς τη Δημόσια Διοίκηση, η οποία δεν μπορεί να αποκατασταθεί από το ανέλεγκτο των κρίσεών της, εξαιτίας της δημιουργίας προσκομμάτων, αλλά από την αποκατάσταση της νομιμότητας που μπορεί να επιτευχθεί με την προσφυγή στη Δικαιοσύνη. Επιπλέον, κατά παράβαση της αρχής της ισοδυναμίας επιλέγεται ένας συγκεκριμένος τομέας υποθέσεων προκειμένου να αντιμετωπιστεί ένα πρόβλημα που κατά την αιτιολογική έκθεση του νόμου αφορά το σύνολο της διοικητικής δικαιοσύνης.

Έβδομον, διότι ο τρόπος με τον οποίο θεσπίστηκε το παράβολο φέρνει σε δυσχερέστερη θέση τις ΜΜΕ έναντι των μεγάλων επιχειρήσεων, αφού το plafond ευνοεί τις επιχειρήσεις που συμμετέχουν σε διαγωνισμούς με μεγάλο προϋπολογισμό, όπως στα δημόσια έργα οι εταιρείες της 7ης τάξης. Αντιθέτως, σε συμβάσεις εκτιμώμενης αξίας έως 6.000.000 ευρώ, που κατά κανόνα δεν απευθύνονται σε μεγάλες επιχειρήσεις, η επιβάρυνση των ενδιαφερόμενων είναι δυσανάλογη, αφού το παράβολο υπολογίζεται στην ανώτερη ποσοστιαία αξία του.

Και τέλος, διότι ένα τόσο σημαντικό παράβολο, ιδίως σε συμβάσεις που δεν έχουν ιδιαίτερα μεγάλη εκτιμώμενη αξία, είναι ικανό να ανατρέψει τα δεδομένα της προσφοράς και τις εκτιμήσεις κερδοφορίας του οικονομικού φορέα. Η καταβολή και εντέλει κατάπτωση υψηλών παραβόλων, και μάλιστα σε κάθε στάδιο της διαγωνιστικής διαδικασίας, ως ποινή της επιλογής του οικονομικού φορέα να εξαντλήσει τα νόμιμα μέσα για να του ανατεθεί η σύμβαση, είναι ικανή να μετατρέψει, κατά τη διάρκεια της διαδικασίας, μια συμφέρουσα προσφορά σε ασυνήθιστα χαμηλή.

Λαμβάνοντας υπόψη τα ανωτέρω, τα Δικαστήρια θα βρεθούν αντιμέτωπα με την πρόκληση να εξετάσουν τη συμβατότητα της νέας διάταξης με το ενωσιακό δίκαιο, ενδεχομένως αποστέλλοντας προδικαστικά ερωτήματα στο ΔΕΕ, ή να προβούν σε μια σύμφωνη με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνεία της διάταξης.

Τη δυνατότητα της σύμφωνης με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνείας παρέχει έτερο εδάφιο της ίδιας διάταξης που προβλέπει τη δυνατότητα επιστροφής του παραβόλου, ακόμη και σε περίπτωση απόρριψης της αίτησης.

Η συγκεκριμένη διάταξη είναι προβληματική αφενός διότι προβλέπει τη δυνατότητα αυτή αυτεπαγγέλτως ή κατόπιν αιτήματος των αναθετουσών αρχών, οι οποίες -σημειωτέον- κατά κανόνα έχουν ατέλεια, και όχι των οικονομικών φορέων που κυρίως ασκούν τα ένδικα βοηθήματα, ώστε παραβιάζεται όχι μόνο η αρχή της ισότητας των διαδίκων, αλλά και η κοινή λογική, αφετέρου επειδή δεν ορίζει τις προϋποθέσεις επιστροφής του παραβόλου, παρέχοντας «λευκή επιταγή» στο Δικαστήριο να κρίνει πότε συντρέχουν οι προϋποθέσεις. Επομένως, η διάταξη αποτελεί κενό γράμμα, αφού οι οικονομικοί φορείς, όταν αποφασίζουν να ασκήσουν ή όχι ένδικο βοήθημα, δεν γνωρίζουν αν και υπό ποιες προϋποθέσεις επιστρέφεται το παράβολο, σε περίπτωση απόρριψης της αίτησης, ώστε να το λάβουν υπόψη..

Εν κατακλείδι, και προκειμένου να μετριαστούν οι συνέπειες της νέας ρύθμισης, τα Δικαστήρια θα πρέπει να αναλάβουν τον δικαιοπλαστικό τους ρόλο, προκειμένου να καλύψουν τα κενά που δημιουργούνται από τη ρύθμιση αυτή και ιδίως να προσδιοριστούν οι περιπτώσεις στις οποίες δικαιολογείται η επιστροφή του παραβόλου, όπως, λ.χ., όταν δεν υφίσταται σαφής νομολογία. Διότι μόνο εφόσον είναι σαφείς οι κανόνες επιστροφής του παραβόλου η ρύθμιση μπορεί να θεωρηθεί πλήρης και εφαρμόσιμη. Και η διάπλαση των κανόνων αυτών δεν μπορεί να γίνει κατά περίπτωση, αλλά με μία απόφαση που θα λάβει ευρεία δημοσιότητα, όπως στο πλαίσιο πρότυπης δίκης.