Με την υπ’ αριθμ. 1822/2025 απόφαση του Β’ Τμήματος του ΣτΕ κρίθηκε ότι οι αποφάσεις του ΔΣ του ΕΔΣΝΑ, με τις οποίες επιβλήθηκαν χρεώσεις στα ΚΔΑΥ για τη διάθεση του υπολείμματος επεξεργασίας αποβλήτων συσκευασίας στον ΧΥΤΑ Φυλής, έχουν κανονιστικό χαρακτήρα και προσβάλλονται παραδεκτώς, ενώ η μεταγενέστερη πράξη της Εκτελεστικής Επιτροπής, που απλώς διευκρίνιζε τη μη επιβολή ΦΠΑ χωρίς να θεσπίζει νέα ρύθμιση, δεν προσβάλλεται παραδεκτώς. Για τη δημοσίευση των προσβαλλόμενων κανονιστικών αποφάσεων του Δ.Σ. του Ε.Δ.Σ.Ν.Α. απαιτείτο, σωρευτικώς, η τοιχοκόλληση της κανονιστικής απόφασης στο κατάστημα του Συνδέσμου καθώς και η δημοσίευση περίληψης της απόφασης, σε ημερήσια ή εβδομαδιαία εφημερίδα της Περιφέρειας Αττικής, παράλειψη η οποία δεν μπορεί να καλυφθεί από την ανάρτηση στο ΔΙΑΥΓΕΙΑ. Επιπλέον, κρίθηκε ότι δεν είναι νόμιμη η επιβολή ανταποδοτικών τελών ταφής στα ΚΔΑΥ, διότι το κόστος διάθεσης του υπολείμματος βαρύνει τους Δήμους της Αττικής και όχι τα ΚΔΑΥ.

 

Ακολουθει το κείμενο της απόφασης:

Αριθμός 1822/2025

ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ

ΤΜΗΜΑ Β΄

Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 12 Μαρτίου 2025, με την εξής σύνθεση: Σοφία Βιτάλη, Σύμβουλος της Επικρατείας, Προεδρεύουσα, σε αναπλήρωση του Προέδρου του Τμήματος και του αναπληρωτή Προέδρου, που είχαν κώλυμα, Βικτωρία Πλαπούτα, Παναγιώτης Τσούκας, Σύμβουλοι, Γεωργία Φλίγγου, Αντώνιος Φοβάκης, Πάρεδροι.

Για να δικάσει την από 17 Φεβρουαρίου 2023 αίτηση:

της ανώνυμης εταιρείας με την επωνυμία «…» και τον διακριτικό τίτλο «…», που εδρεύει …, η οποία παρέστη με τη δικηγόρο Ευανθία Τσίρη, που τη διόρισε με πληρεξούσιο,

κατά του …, που εδρεύει στην Αθήνα …, ο οποίος παρέστη με τους δικηγόρους: α. Βασίλειο Χατζηγιαννάκη, που τον διόρισε με αποφάσεις της Εκτελεστικής του Επιτροπής και του Προέδρου του και β. Ευστάθιο Κουκούτση, που τον διόρισε με αποφάσεις της Εκτελεστικής του Επιτροπής και του Προέδρου του, και ο οποίος κατέθεσε δήλωση, σύμφωνα με το άρθρο 26 του ν. 4509/2017, περί μη εμφανίσεώς του.

Με την αίτηση αυτή η αιτούσα εταιρεία επιδιώκει να ακυρωθούν: α. η υπ’ αριθμ. 8/2018 απόφαση του Διοικητικού Συμβουλίου του …, β. η υπ’ αριθμ. 8/2022 απόφαση του ως άνω …, γ. η υπ’ αριθμ. 250/2022 απόφαση της Εκτελεστικής Επιτροπής του ως άνω … και κάθε άλλη σχετική πράξη ή παράλειψη της Διοικήσεως.

Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της εκθέσεως του εισηγητή, Παρέδρου Αντωνίου Φοβάκη.

Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε την πληρεξουσία της αιτούσας εταιρείας, η οποία ανέπτυξε και προφορικά τους προβαλλόμενους λόγους ακυρώσεως και ζήτησε να γίνει δεκτή η αίτηση και τον πληρεξούσιο του καθού … που εμφανίσθηκε, ο οποίος ζήτησε την απόρριψή της.

Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του δικαστηρίου κ α ι

Α φ ο ύ μ ε λ έ τ η σ ε τ α σ χ ε τ ι κ ά έ γ γ ρ α φ α

Σ κ έ φ θ η κ ε κ α τ ά τ ο ν Ν ό μ ο

1. Επειδή, με την υπό κρίση αίτηση, για την άσκηση της οποίας έχει καταβληθεί το νόμιμο παράβολο (ηλεκτρονικό παράβολο, με κωδικό πληρωμής 565018910953 0816 0010/2023), ζητείται η ακύρωση: α) της 8/ 14.12.2018 απόφασης του Διοικητικού Συμβουλίου (Δ.Σ.) του …, με την οποία: i) καθορίσθηκε ως «εύλογο αποδεκτό ποσοστό αποδοχής υπολειμμάτων» αποβλήτων συσκευασίας, προερχόμενων από τα Κέντρα Διαλογής Ανακυκλώσιμων Υλικών (Κ.Δ.Α.Υ.), στον Χώρο Υγειονομικής Ταφής Απορριμμάτων (Χ.Υ.Τ.Α.), ποσοστό «30% της εισαχθείσας ποσότητας προς επεξεργασία στο εκάστοτε Κ.Δ.Α.Υ.», ii) επιβλήθηκε στα Κ.Δ.Α.Υ. «χρέωση 80 ευρώ/τόνο σε οποιαδήποτε ποσότητα εισέρχεται προς εναπόθεση στον Χ.Υ.Τ.Α, υπερβαίνουσα το ως άνω ποσοστό υπολειμμάτων» (30%) και iii) ορίσθηκε ότι, από 1.2.2019, οι βεβαιώσεις μεταφοράς δημοτικών απορριμμάτων, που θα εκδίδονται από τον …, «θα καλύπτουν το 30% του εισερχόμενου τονάζ (ενν: χωρητικότητας) του μπλε κάδου», β) της 8/28.4.2022 απόφασης του Δ.Σ. του …, με την οποία: i) η πρώτη εκ των προσβαλλομένων πράξεων (8/14.12.2018), η εκτέλεση της οποίας είχε οίκοθεν ανασταλεί, λόγω ασκήσεως κατ’ αυτής αιτήσεως ακυρώσεως, θεωρήθηκε «ισχυρή» και «παράγουσα έννομες συνέπειες για τις χρεώσεις των προερχόμενων από τα Κ.Δ.Α.Υ. υπολειμμάτων από της ψηφίσεώς της και εφεξής» και ii) διατάχθηκε η Διεύθυνση Οικονομικών Υπηρεσιών του … να προβεί σε «βεβαίωση και αναζήτηση κατά τις κείμενες διατάξεις των οφειλόμενων από τα Κ.Δ.Α.Υ. ποσών, που προκύπτουν από τη διαφορά των εισερχόμενων υπολειμμάτων σε σχέση με το αποδεκτό ποσοστό» και γ) της 250/3.8.2022 πράξης της Εκτελεστικής Επιτροπής (Εκτ. Επιτρ.) του …, με την οποία «αποφασίσθηκε ότι … η χρέωση των εισερχόμενων από τα Κ.Δ.Α.Υ. προς εναπόθεση στον Χ.Υ.Τ.Α ποσοτήτων, υπερβαίνουσα το ποσοστό του 30% των υπολειμμάτων, θα γίνει χωρίς την επιβολή Φ.Π.Α.».

2. Επειδή, στο πλαίσιο εφαρμογής του ν. 2939/2001 [(Α΄ 179), βλ. ήδη άρθρα 76 επ. του ν. 4819/2021 (Α΄ 129)], με τις διατάξεις του οποίου μεταφέρθηκαν στην εθνική έννομη τάξη οι ρυθμίσεις της ενωσιακής νομοθεσίας για την εναλλακτική διαχείριση συσκευασιών [βλ. οδηγία 94/62/ΕΚ (L 365) και ήδη οδηγία 2018/852/ΕΕ (L 150)], ανατέθηκε στην αιτούσα εταιρεία η οργάνωση και λειτουργία του Συστήματος Συλλογικής Εναλλακτικής Διαχείρισης Συσκευασιών (Σ.Σ.Ε.Δ.Σ.) «Ανακύκλωση» [βλ. την 106453/20.2.2003 εγκριτική απόφαση της Υπουργού ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. (Β΄ 391), η οποία ανανεώθηκε με την 11819/2009 όμοια απόφαση (Β΄ 634) και την 167.1/13.5.2020 απόφαση του Δ.Σ. του Ελληνικού Οργανισμού Ανακύκλωσης (Ε.Ο.Α.Ν.)], αναπόσπαστο τμήμα της οποίας αποτελούν τα Κ.Δ.Α.Υ., στα οποία πραγματοποιείται η επεξεργασία των αποβλήτων συσκευασίας που συλλέγονται από τη ροή των μπλε κάδων (κάδων ανακύκλωσης συσκευασιών). Λόγω της ιδιότητάς της ως φορέα εκτέλεσης του Σ.Σ.Ε.Δ.Σ. και του εξ αυτής απορρέοντος εύλογου ενδιαφέροντός της για την υλοποίησή του, η αιτούσα έχει έννομο συμφέρον για την άσκηση της υπό κρίση αιτήσεως, δεδομένου, άλλωστε, ότι, όπως προκύπτει από τα προσκομισθέντα από αυτήν στοιχεία, σε βάρος της, ως φορέα λειτουργίας ενός εκ των δραστηριοποιούμενων στην … Κ.Δ.Α.Υ. (Κ.Δ.Α.Υ. …), εκδόθηκαν, κατ’ επίκληση των προσβαλλομένων πράξεων, πιστοποιήσεις εισερχόμενων αποβλήτων (16615, 16608 και 16604/21.12.2022), επί τη βάσει των οποίων ενεγράφη, εν συνεχεία, στους βεβαιωτικούς καταλόγους του … για οφειλές της, συνολικού ύψους 1.324.109,45€, αντιστοιχούσες στη χρέωση της διάθεσης υπολείμματος επεξεργασίας αποβλήτων συσκευασίας στον Χ.Υ.Τ.Α. για το διάστημα μεταξύ Φεβρουαρίου 2019 και Δεκεμβρίου 2021 (βλ. τα 17173, 17175 και 17182/27.12.2022 αποσπάσματα βεβαιωτικού καταλόγου του …).

3. Επειδή, με το άρθρο 8 παρ. 1 του ν. 2939/2001, με τις διατάξεις του οποίου εισήχθησαν, κατά τα ήδη εκτεθέντα, ρυθμίσεις για την εναλλακτική διαχείριση αποβλήτων σε συμμόρφωση προς την ενωσιακή νομοθεσία, ορίσθηκε ότι η εναλλακτική διαχείριση των δημοτικών αποβλήτων συσκευασίας είναι υποχρεωτική για τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης και οργανώνεται από αυτούς ή τους Φορείς Διαχείρισης Στερεών Αποβλήτων (Φο.Δ.Σ.Α.), υπό την ιδιότητά τους ως υπόχρεων φορέων διαχείρισης των αποβλήτων (βλ. και άρθρο 30 παρ. 1 του ν. 3536/2007, Α΄ 42), ή «από τους διαχειριστές συσκευασιών (συστήματα ατομικής ή συλλογικής εναλλακτικής διαχείρισης), σε συνεργασία με τους … υπόχρεους φορείς». Ακολούθησε ο ν. 3854/2010 (Α΄ 94), στο άρθρο 9 παρ. 1 του οποίου προβλέφθηκε ότι η ετήσια εισφορά των πρωτοβάθμιων οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης προς τους Φο.Δ.Σ.Α. καθορίζεται με απόφαση του διοικητικού συμβουλίου των τελευταίων, «με βάση το κόστος των παρεχόμενων προς τους δήμους και τις κοινότητες υπηρεσιών, ήτοι ευρώ ανά τόνο, και ανάλογα με τις ποσότητες στερεών αποβλήτων που αντιστοιχούν σε κάθε δήμο ή κοινότητα, συμπεριλαμβανομένων των αντίστοιχων υπολειμμάτων τους από τα Κέντρα Διαλογής Ανακυκλώσιμων Υλικών (Κ.Δ.Α.Υ.)». Στην παράγραφο 2 του άρθρου 9 του ίδιου νόμου, προβλέφθηκε, συναφώς, ότι η εισφορά και τα τέλη που καταβάλλονται από τους Δήμους στους Φο.Δ.Σ.Α. καλύπτονται από τα έσοδα των Δήμων που προέρχονται από το ενιαίο ανταποδοτικό τέλος καθαριότητας και φωτισμού, παρακρατούνται δε υποχρεωτικά από τους προμηθευτές ηλεκτρικής ενέργειας από τα έσοδα αυτά και αποδίδονται στον, κατά περίπτωση, δικαιούχο Φο.Δ.Σ.Α. Εξάλλου, στο άρθρο 5 παρ. 1 της 2527/7.1.2009 κοινής απόφασης των Υπουργών Εσωτερικών, ΠΕ.ΧΩΔ.Ε. και Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης (Β΄ 83), οι διατάξεις του οποίου διατηρήθηκαν σε ισχύ και υπό το καθεστώς του ν. 3854/2010 (βλ. άρθρο 9 παρ. 1 τελ. εδ.), ορίζεται ότι η τιμολογιακή πολιτική των Φο.Δ.Σ.Α. καθορίζεται «στη βάση επίτευξης των στόχων που θέτει η Νομοθεσία, στα πλαίσια του Ολοκληρωμένου Συστήματος Διαχείρισης των Στερεών Αποβλήτων», με κριτήριο, μεταξύ άλλων, την παροχή στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης κινήτρων «για τη μείωση της παραγωγής των αποβλήτων και την αύξηση του ποσοστού αξιοποίησης τους» και βάσει των καθοριζόμενων από τις ίδιες διατάξεις αρχών. Με την παρ. 2 του ίδιου άρθρου (5) προβλέφθηκε, περαιτέρω, ότι το ετήσιο κόστος διαχείρισης σε επίπεδο διαχειριστικής ενότητας καθορίζεται με απόφαση του Δ.Σ. του Φο.Δ.Σ.Α. και «βάσει αυτού, προσδιορίζεται σε ετήσια βάση το κόστος των υπηρεσιών που παρέχονται σε ευρώ/τόνο», καθώς και ότι τα μέλη του Φο.Δ.Σ.Α., «εισφέρουν στο ετήσιο κόστος διαχείρισης (ετήσια εισφορά Ο.Τ.Α) ανάλογα με τις ποσότητες στερεών αποβλήτων που τους αντιστοιχούν και διακινούνται μέσω του Συστήματος ανά έτος ή και με βάση άλλα ενδεχομένως πρόσθετα κριτήρια που έχει αποφασίσει το Δ.Σ. του Φο.Δ.Σ.Α., στο πλαίσιο των αρχών που διέπουν την τιμολογιακή πολιτική».

4. Επειδή, με το άρθρο 211 παρ. 1 του ν. 3852/2010 (Α΄ 87) προβλέφθηκε ότι, με απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης, συστήνεται …, ως νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου. Στον …, ο οποίος αποτελεί διάδοχο του …, μετέχουν η Περιφέρεια … και οι πρωτοβάθμιοι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης του νομού … . Σκοπός του … είναι η προσωρινή αποθήκευση, η επεξεργασία, η μεταφόρτωση, η ανακύκλωση και η εν γένει αξιοποίηση και διάθεση στερεών αποβλήτων, η λειτουργία υφιστάμενων εγκαταστάσεων, η κατασκευή νέων μονάδων επεξεργασίας και αξιοποίησης απορριμμάτων, καθώς και η αποκατάσταση χώρων εναπόθεσης αποβλήτων εντός της χωρικής αρμοδιότητας της Περιφέρειας … . Στην παρ. 2 του ίδιου άρθρου (211) προβλέφθηκε ότι «όργανα διοίκησης του συνδέσμου είναι το διοικητικό συμβούλιο, η εκτελεστική επιτροπή και ο πρόεδρος», στη δε παρ. 3, όπως ίσχυε, κατά τον κρίσιμο χρόνο, ήτοι μετά την αντικατάστασή της με το άρθρο 17 παρ. 5α του ν. 4071/2012 (Α΄ 85), ότι με την κοινή υπουργική απόφαση σύστασής του καθορίζονται, μεταξύ άλλων, «οι ετήσιες εισφορές που καταβάλλουν τα μέλη του συνδέσμου» και «οι υπηρεσίες για τις οποίες επιβάλλονται τέλη». Ο … συστάθηκε, τελικώς, με την 52546/2854/16.12.2011 απόφαση του Υφυπουργού Εσωτερικών (Β΄ 2854), έκτοτε δε αποτελεί τον Φορέα Διαχείρισης Στερεών Αποβλήτων (Φο.Δ.Σ.Α.) του νομού … . Στο άρθρο 3 της υπουργικής αυτής απόφασης προβλέπεται ότι, για τον υπολογισμό των ετήσιων εισφορών των Δήμων που είναι μέλη του …, ισχύουν οι διατάξεις του άρθρου 9 του ν. 3854/2010, ενώ στο άρθρο 5 ότι στους Δήμους, που είναι μέλη του …, μπορεί να επιβάλλεται τέλος για την παροχή υπηρεσιών προσωρινής αποθήκευσης, επεξεργασίας και εν γένει αξιοποίησης και διάθεσης στερεών αποβλήτων, καθώς και για την παροχή υπηρεσιών ανακύκλωσης.

5. Επειδή, με το άρθρο 17 παρ. 1 του ν. 4071/2012 (Α΄ 85) – διατάξεις, οι οποίες, εφαρμοζόμενες και επί του …, διατηρήθηκαν σε ισχύ και υπό το καθεστώς του ν. 4555/2018 (Α΄ 133, βλ. άρθρο 246 παρ. 1) – ορίσθηκε ότι οι ετήσιες εισφορές των Δήμων που συμμετέχουν στον περιφερειακό σχεδιασμό των Φο.Δ.Σ.Α. καθορίζονται με απόφαση των διοικητικών συμβουλίων τους, κατόπιν εισήγησης των εκτελεστικών τους επιτροπών, «ανάλογα με τις ποσότητες των στερεών αποβλήτων που αντιστοιχούν στους δήμους αυτούς και διακινούνται κάθε έτος μέσω του συστήματος διαχείρισης», καθώς και ότι, για τον υπολογισμό των ετήσιων εισφορών, εξακολουθούν να εφαρμόζονται οι διατάξεις των άρθρων 9 του ν. 3854/2010 και 5 της προαναφερόμενης κοινής υπουργικής απόφασης του 2009 (2527/7.1.2009). Με τις διατάξεις των άρθρων 225 – 247 του ν. 4555/2018 εισήχθησαν, ακολούθως, ρυθμίσεις για τον εκσυγχρονισμό του θεσμικού πλαισίου οργάνωσης και λειτουργίας των Φο.Δ.Σ.Α. (βλ. ΣτΕ 1976/2024, 1028/2024 κ.ά.). Από τα άρθρα, ωστόσο, αυτά μόνον τα ρητώς μνημονευόμενα στο άρθρο 246 παρ. 1 αυτού εφαρμόζονται και στον …, μεταξύ των οποίων και τα άρθρα 227, 237 και 239. Στην παρ. 1 του πρώτου εξ αυτών (227), όπως ίσχυε κατά τον κρίσιμο χρόνο, προ, δηλαδή, της τελικής διαμόρφωσής του με το άρθρο 36 του ν. 4954/2022 (Α΄ 136), προβλεπόταν ότι οι Φο.Δ.Σ.Α. είναι αποκλειστικά αρμόδιοι, μεταξύ άλλων, για την «υλοποίηση μέτρων και έργων που προωθούν την ιεράρχηση των δράσεων και των εργασιών διαχείρισης» κατά τα προβλεπόμενα στον Περιφερειακό Σχεδιασμό Διαχείρισης Αποβλήτων (Π.Ε.Σ.Δ.Α.) της οικείας περιφέρειας (περ. ζ΄), καθώς και για την «εκπόνηση του επιχειρησιακού σχεδίου δράσης και τον προσδιορισμό της τιμολογιακής πολιτικής προς τους Ο.Τ.Α. α΄ βαθμού, σε ετήσια βάση» (περ. θ΄). Το άρθρο 237 ορίζει, περαιτέρω, στη μεν παρ. 1 ότι η τιμολογιακή πολιτική των Φο.Δ.Σ.Α., καθορίζεται «στη βάση της επίτευξης των στόχων της ολοκληρωμένης διαχείρισης» των αστικών στερεών αποβλήτων και της κυκλικής οικονομίας, κατόπιν συνεκτίμησης των γεωγραφικών, πληθυσμιακών και κοινωνικοοικονομικών ιδιαιτεροτήτων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και επί τη βάσει των μνημονευόμενων στις ίδιες διατάξεις αρχών και απαιτήσεων, μεταξύ των οποίων η απαίτηση για τη δημιουργία κινήτρων για τη μείωση του όγκου και της επικινδυνότητας των αποβλήτων και την ανακύκλωση – ανάκτησή τους, στη δε παρ. 7 (περ. α΄) ότι πόροι των Φο.Δ.Σ.Α. είναι, μεταξύ άλλων, «οι ετήσιες εισφορές, τα τέλη και οι εισπράξεις από το αντίτιμο των υπηρεσιών που παρέχουν προς τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης και προς τρίτους». Ο ίδιος νόμος ορίζει, περαιτέρω, στο άρθρο 239 παρ. 1, όπως ίσχυε προ της τροποποιήσεώς του με το άρθρο 38 του ν. 4954/2022 (Α΄ 136), ότι οι πρωτοβάθμιοι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης, οι οποίοι συμμετέχουν σε Φο.Δ.Σ.Α., «εισφέρουν στο ετήσιο κόστος διαχείρισης σύμφωνα με τον κανονισμό τιμολόγησης των ΦΟΔΣΑ, που διαμορφώνεται σύμφωνα με το άρθρο 9 του ν. 2939/2001». Κατ’ επίκληση, εξάλλου, του τελευταίου αυτού άρθρου (άρθρου 9 του ν. 3854/2010) εκδόθηκε η ΥΠΕΝ/ΔΔΑΠΠ/31606/930/8.4.2019 κοινή απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών και Περιβάλλοντος και Ενέργειας (Β΄ 1277), με την οποία εγκρίθηκε ο «Κανονισμός τιμολόγησης Φορέων Διαχείρισης Στερεών Αποβλήτων (ΦΟΔΣΑ)». Στο άρθρο 1 παρ. 1 της υπουργικής αυτής απόφασης – οι διατάξεις της οποίας εφαρμόζονται «στο σύνολο των Φο.Δ.Σ.Α. που έχουν συσταθεί σε δήμους των περιφερειών της ηπειρωτικής χώρας … ανεξαρτήτως νομικής μορφής» (άρθρο 1 παρ. 2) – προβλεπόταν, προ της καταργήσεώς της με το άρθρο 5 της ΥΠΕΝ/ΔΔ Α/53457/780/2023 όμοιας απόφασης (Β΄ 3230), ότι αντικείμενό της είναι «ο καθορισμός των γενικών κανόνων τιμολόγησης των Φο.Δ.Σ.Α. σύμφωνα με το άρθρο 9 του ν. 2939/2001, όπως ισχύει, και σύμφωνα με το άρθρο 237 του ν. 4555/2018 για τον προσδιορισμό των εισφορών και τελών που καταβάλλονται από τους Ο.Τ.Α. Α΄ βαθμού προς τον οικείο ΦΟΔΣΑ ανά παρεχόμενη υπηρεσία από αυτόν». Συναφώς, το άρθρο 3 προέβλεπε ότι για την τιμολόγηση των υπηρεσιών που οι Φο.Δ.Σ.Α. παρέχουν προς τους πρωτοβάθμιους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης καθορίζονται διακεκριμένα τιμολόγια ανά παρεχόμενη υπηρεσία, μεταξύ δε των προς τιμολόγηση υπηρεσιών περιλαμβάνονται και οι «εργασίες διάθεσης υπολείμματος από μονάδες επεξεργασίας χωριστά συλλεγέντων αποβλήτων», όπως είναι τα Κ.Δ.Α.Υ.. Στο παράρτημα, εξάλλου, της ίδιας υπουργικής απόφασης (ΥΠΕΝ/ΔΔΑΠΠ/31606/930/8.4.2019) αναφέρεται ότι στα ελάχιστα απαιτούμενα στοιχεία διαχείρισης αποβλήτων για την κατάρτιση κανονισμού τιμολόγησης περιλαμβάνονται, μεταξύ άλλων, οι ποσότητες αποβλήτων συσκευασιών που υπόκεινται σε προετοιμασία για επαναχρησιμοποίηση, οι οποίες προκύπτουν μετά από διαλογή των αποβλήτων συσκευασιών που συλλέγονται από τους Δήμους, σε συνεργασία με τους Φο.Δ.Σ.Α. και τους φορείς υλοποίησης των Σ.Σ.Ε.Δ.

6. Επειδή, με τον ν. 4819/2021 (Α΄ 129) – οι διατάξεις του οποίου δεν τυγχάνουν, εν προκειμένω, εφαρμογής – εισήχθη, σε συμμόρφωση προς τις οδηγίες 2018/851 (L 150) και 2018/852/ΕΕ (L 150), ενιαίο πλαίσιο για τη διαχείριση των αποβλήτων, περιλαμβανομένων και των υπολειμμάτων των αποβλήτων συσκευασίας. Το άρθρο 31 του νόμου αυτού, όπως ίσχυε τόσο πριν όσο και μετά την τροποποίησή του με το άρθρο 256 παρ. 5 του ν. 5037/2023 (Α΄ 78), προέβλεπε στη μεν παρ. 4 ότι, από 1.1.2022, τα Κ.Δ.Α.Υ. μπορούν να αρνούνται την αποδοχή των εισερχόμενων αποβλήτων, εφόσον τα απόβλητα είναι σύμμεικτα σε ποσοστό ανώτερο του 40% κατά βάρος της συνολικής ποσότητας εισερχόμενων αποβλήτων, στη δε παρ. 5 ότι, από την ίδια ημερομηνία (1.1.2022), η διαχείριση της συνολικής ποσότητας των προσμίξεων, ήτοι του υπολείμματος από τα Κ.Δ.Α.Υ., εμπίπτει στην αρμοδιότητα των πρωτοβάθμιων οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, τους οποίους επιβαρύνει και το σχετικό κόστος (κόστος διαχείρισης). Με το άρθρο 38 παρ. 1 του ίδιου νόμου (ν. 4819/2021) ορίσθηκε, περαιτέρω, ότι, από 1.1.2022, επιβάλλεται τέλος ταφής για τις μνημονευόμενες σε αυτό κατηγορίες αστικών αποβλήτων, περιλαμβανομένων και των «αποβλήτων που προκύπτουν από τα Κέντρα Διαλογής Ανακυκλώσιμων Υλικών (Κ.Δ.Α.Υ.)», με υπόχρεους καταβολής τους πρωτοβάθμιους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης και, από 1.1.2024, και τους ιδιώτες για τα προερχόμενα από τη δραστηριότητά τους αστικά απόβλητα που καταλήγουν απευθείας σε χώρους υγειονομικής ταφής.

7. Επειδή, από τις προαναφερόμενες νομοθετικές και κανονιστικές διατάξεις και, ιδίως, από τις διατάξεις του άρθρου 9 παρ. 1 του ν. 3854/ 2010, οι οποίες διατηρήθηκαν σε ισχύ υπό το καθεστώς του ν. 4555/2018 (βλ. άρθρο 239 παρ. 1 αυτού) και εξειδικεύθηκαν με την ΥΠΕΝ/ΔΔΑΠΠ/ 31606/930/8.4.2019 κοινή υπουργική απόφαση (βλ. άρθρο 3), συνάγεται ότι η ετήσια εισφορά των Δήμων της …, οι οποίοι είναι υποχρεωτικά εκ του νόμου μέλη του …, καθορίζεται βάσει του κόστους των παρεχόμενων σε αυτούς υπηρεσιών και ανάλογα με τις ποσότητες στερεών αποβλήτων που μεταφέρονται προς διάθεση στον Χ.Υ.Τ.Α., καλύπτεται δε από τα προερχόμενα από την είσπραξη του ενιαίου τέλους καθαριότητας και φωτισμού έσοδά τους. Στο κόστος αυτό περιλαμβάνεται και το κόστος διάθεσης του υπολείμματος της επεξεργασίας από τα Κ.Δ.Α.Υ. των δημοτικών αποβλήτων συσκευασίας, τα οποία συλλέγονται από τους μπλε κάδους (βλ. και παράρτημα της κ.υ.α. ΥΠΕΝ/ΔΔΑΠΠ 31606/930/8.4.2019), κόστος, το οποίο επιβαρύνει αποκλειστικά τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, κατά το ποσοστό συμμετοχής εκάστου εξ αυτών στο σύνολο του προς τελική διάθεση υπολείμματος. Το κόστος αυτό δεν μπορεί, αντιθέτως, ελλείψει σχετικής νομοθετικής πρόβλεψης, να επιβαρύνει τα Κ.Δ.Α.Υ., τα οποία, στο πλαίσιο του εγκριθέντος συστήματος εναλλακτικής διαχείρισης αποβλήτων, αναλαμβάνουν την επεξεργασία των αποβλήτων συσκευασίας και τη διάθεση του παραγόμενου υπολείμματος προς εξυπηρέτηση των Δήμων, από την εδαφική περιφέρεια των οποίων συλλέγονται τα απόβλητα. Αντίθετη ερμηνευτική εκδοχή δεν μπορεί να συναχθεί από τις νομοθετικές και κανονιστικές διατάξεις περί τιμολογιακής πολιτικής των Φο.Δ.Σ.Α. (άρθρα 277 παρ. 1 περ. θ΄ και 237 παρ. 1 και 7 του ν. 455/2018, 5 της κ.υ.α. 2527/7.1.2009 κ.ά.), οι οποίες, προβλέποντας ότι η διαμόρφωση της πολιτικής αυτής γίνεται με κριτήριο, μεταξύ άλλων, την ανάγκη μείωσης του όγκου των αποβλήτων και ενίσχυσης της ανακύκλωσης και ανάκτησής τους, δεν μπορούν να παράσχουν επαρκές νομοθετικό έρεισμα για την επιβολή σε βάρος των Κ.Δ.Α.Υ. πρόσθετων χρεώσεων για τη διάθεση δημοτικών αποβλήτων συσκευασίας, πέραν των επιβαλλόμενων στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, από τους οποίους προέρχονται τα προς διάθεση απόβλητα. Και ναι μεν με το άρθρο 237 παρ. 7 του ν. 4555/2018 προβλέπεται ότι στους πόρους των Φο.Δ.Σ.Α. περιλαμβάνεται και «το αντίτιμο των υπηρεσιών που παρέχουν … προς τρίτους», κατά την έννοια, ωστόσο, της διάταξης αυτής, τα Κ.Δ.Α.Υ., όταν διαθέτουν το υπόλειμμα της επεξεργασίας των αποβλήτων συσκευασίας των μπλε κάδων, τα οποία δεν αποτελούν ιδιωτικά, αλλά δημοτικά απόβλητα – η προέλευση, μάλιστα, των οποίων πιστοποιείται μέσω διαδικασίας προβλεπόμενης από εγκεκριμένο σύστημα εναλλακτικής διαχείρισης αποβλήτων συσκευασίας – δεν δρουν ως «τρίτοι», αλλά για λογαριασμό των εξυπηρετούμενων από αυτούς πρωτοβάθμιων οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης. Έρεισμα για την επιβολή χρεώσεων προς τα Κ.Δ.Α.Υ. δεν μπορούν, κατ’ αρχήν, να παράσχουν ούτε οι κατευθύνσεις των Π.Ε.Σ.Δ.Α. για την επίτευξη συγκεκριμένων στόχων ανακύκλωσης/ανάκτησης αποβλήτων συσκευασιών, εκτός αν μεταξύ των προτεινόμενων για την υλοποίηση του σχεδιασμού μέτρων ή δράσεων περιλαμβάνεται και η επιβολή αντίστοιχου περιεχομένου επιβαρύνσεων. Υπέρ της, κατά τα ανωτέρω, ερμηνευτικής εκδοχής συνηγορούν και οι μεταγενέστερες του κρίσιμου χρόνου προμνημονευθείσες διατάξεις του ν. 4819/2021, με τις οποίες ο νομοθέτης καθιέρωσε, από 1.1.2022, πρόσθετες υποχρεώσεις των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, αναγνωρίζοντας την αυξημένη ευθύνη τους για την εν γένει διαχείριση του υπολείμματος που προέρχεται από δημοτικά απόβλητα (βλ. άρθρο 31 του ν. 4819/2021), με σκοπό τη μείωση της ποσότητας που καταλήγει σε τελική διάθεση (ταφή), αλλά και την υποχρέωση καταβολής εκ μέρους τους αυτοτελούς τέλους ταφής και για τις ποσότητες αποβλήτων που διατίθενται από τα Κ.Δ.Α.Υ. στους χώρους υγειονομικής ταφής, οι οποίες, υπό το προγενέστερο καθεστώς, εξαιρούνταν από την καταβολή του εν λόγω τέλους (βλ. άρθρο 43 του ν. 4042/2012, Α΄ 24), συνυπολογιζόμενες, αντιθέτως, κατά τον καθορισμό του ύψους της ετήσιας εισφοράς εκάστου εξ αυτών προς τον …

8. Επειδή, από τα στοιχεία του φακέλου της υπόθεσης προκύπτουν τα εξής: Στο πλαίσιο άσκησης των κατά νόμον αρμοδιοτήτων του, ο … προέβη στην κατασκευή της Οργανωμένης Εγκατάστασης Διαχείρισης Αποβλήτων (Ο.Ε.Δ.Α.), της οποίας ανέλαβε, εν συνεχεία, τη διαχείριση και εν γένει λειτουργία. Η Ο.Ε.Δ.Α. περιλαμβάνει επιμέρους έργα, μεταξύ των οποίων και τον Χ.Υ.Τ.Α., στον οποίο γίνονται δεκτά προς τελική διάθεση, πέραν των δημοτικών αποβλήτων, ποσότητες σύμμεικτων αποβλήτων από τρίτους, καθώς και υπολείμματα επεξεργασίας των απορριμμάτων των κάδων ανακύκλωσης αποβλήτων συσκευασίας (μπλε κάδων) από τα Κ.Δ.Α.Υ. Για την αποδοχή των αποβλήτων αυτών είχε, αρχικώς, αποφασιστεί η επιβολή χρέωσης, ύψους 60€ ανά τόνο εισερχόμενων απορριμμάτων (βλ. τις 200/2004 και 561/2005 αποφάσεις της Ε.Ε. και την 35/2012 απόφαση του Δ.Σ. του …), ποσό το οποίο αυξήθηκε, εν συνεχεία, στα 80€/τόνο, στο πλαίσιο της εφαρμογής αντικινήτρων για τον περιορισμό των απορριμμάτων που διετίθεντο προς τελική απόθεση στον Χ.Υ.Τ.Α. (βλ. την 4/2018 απόφαση του Δ.Σ. του …). Οι χρεώσεις αυτές επιβάλλονταν τόσο σε βάρος των ιδιωτών, καθ’ ο μέρος αφορούσε την απόθεση σύμμεικτων απορριμμάτων, όσο και σε βάρος των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, καθ’ ο μέρος αφορούσε τα προερχόμενα από αυτούς απορρίμματα, υπό μορφή ετήσιας εισφοράς, για τον καθορισμό της οποίας συνυπολογίζονταν και τα εισερχόμενα, κατά τα ανωτέρω, υπολείμματα διαλογής των Κ.Δ.Α.Υ. Τα υπολείμματα αυτά, όπως η ποσότητά τους υπολογιζόταν κατά την προβλεπόμενη εκ του νόμου διαδικασία πιστοποίησης των ανακτούμενων ποσοτήτων αποβλήτων συσκευασίας – υπεύθυνη για την τήρηση της οποίας είναι, κατά τα ήδη εκτεθέντα, η αιτούσα, υπό την ιδιότητά της ως φορέα υλοποίησης εγκεκριμένου συλλογικού συστήματος εναλλακτικής διαχείρισης συσκευασιών (Σ.Σ.Ε.Δ.Σ. Ανακύκλωση) – επιμεριζόταν στους εξυπηρετούμενους δήμους κατ’ αναλογία των συλλεγόμενων ποσοτήτων απορριμμάτων εκάστου εξ αυτών, τα οποία είχαν υποστεί επεξεργασία από τα Κ.Δ.Α.Υ., καθώς και του ποσοστού του, κατά τα ανωτέρω, πιστοποιημένου υπολείμματος διαλογής. Για τη ρύθμιση των ζητημάτων αυτών, εκδόθηκε η 253/2012 απόφαση της Εκτ. Επιτρ. του …, με την οποία ρυθμίσθηκε αναλυτικά η διαδικασία διάθεσης των υπολειμμάτων που προέρχεται από τα Κ.Δ.Α.Υ. προς απόθεση στον Χ.Υ.Τ.Α., με σκοπό τη διασφάλιση της ατελούς διάθεσης αποκλειστικά και μόνον των υπολειμμάτων της επεξεργασίας των αποβλήτων συσκευασίας των Δήμων της … και όχι και των προερχόμενων από τρίτους ποσοτήτων αποβλήτων, τις οποίες διαχειρίζονταν και επεξεργάζονταν τα Κ.Δ.Α.Υ. στο πλαίσιο άσκησης της εν γένει οικονομικής τους δραστηριότητας. Κατά τις ειδικότερες προβλέψεις της απόφασης αυτής: α) όλα τα εισερχόμενα δημοτικά απορρίμματα στον Χ.Υ.Τ.Α., ανεξαρτήτως αν εισέρχονται με ιδιωτικά ή δημοτικά οχήματα, «θα χρεώνονται στον κάθε Δήμο» και θα εφοδιάζονται με «βεβαιώσεις μεταφοράς δημοτικών απορριμμάτων», β) ως προς τα Κ.Δ.Α.Υ. θα ισχύσει ανάλογη διαδικασία χρέωσης των Δήμων για τις προς διάθεση ποσότητες υπολειμμάτων που προέρχονται από μπλε κάδους (ανακύκλωσης συσκευασιών) της εδαφικής τους περιφέρειας γ) η χρέωση των φορτίων υπολειμμάτων που θα μεταφέρονται από τα Κ.Δ.Α.Υ. προς τελική διάθεση στον Χ.Υ.Τ.Α θα γίνεται σε βάρος των Δήμων, από τους οποίους προέρχονται τα υπολείμματα, βάσει των αναλυτικών στοιχείων που θα κοινοποιούνται στον … για τις ποσότητες των υπολειμμάτων που διαθέτουν στον Χ.Υ.Τ.Α. και κατόπιν κατανομής του συνόλου των υπολειμμάτων «βάσει ποσοστού υπολείμματος που αντιστοιχεί σε κάθε κάδο», και δ) η χρέωση της πλεονάζουσας ποσότητας υπολειμμάτων που μεταφέρονται προς διάθεση από τα Κ.Δ.Α.Υ. και οι οποίες δεν αντιστοιχούν σε Δήμο – μέλος του …, θα γίνεται κατευθείαν στα Κ.Δ.Α.Υ. στην τιμή χρέωσης της διάθεσης των ιδιωτικών απορριμμάτων (60€/τόνο), με δυνατότητα, μάλιστα, επιβολής προστίμου (20€/τόνο) σε περίπτωση μη δικαιολόγησης της υπερβάλλουσας ποσότητας υπολείμματος. Όπως αποδέχονται αμφότεροι οι διάδικοι (βλ. την από 18.10.2023 έκθεση απόψεων και το εμπροθέσμως κατατεθέν μετά τη συζήτηση της υπόθεσης υπόμνημα του …), στο πλαίσιο της καθορισθείσας, κατά τα ανωτέρω, διαδικασίας και σε εκτέλεση των συμβάσεων συνεργασίας που είχε συνάψει η αιτούσα, υπό την ιδιότητά της ως φορέα υλοποίησης του Σ.Σ.Ε.Δ.Σ., με τους Δήμους της …, για τη διαχείριση του υπολείμματος – ο καθ’ ου η αίτηση Σύνδεσμος εξέδιδε, κατόπιν αιτημάτων των Κ.Δ.Α.Υ., μηνιαίες βεβαιώσεις ατελούς διάθεσης υπολειμμάτων για την αποδοχή των δημοτικών αποβλήτων από το ρεύμα του μπλε κάδου (απόβλητα συσκευασιών), οι βεβαιώσεις δε αυτές, στις οποίες αναγράφονταν οι προς μεταφορά ποσότητες υπολειμμάτων, μαζί με το σχετικό δελτίο αποστολής, συνόδευαν, εν συνεχεία, κάθε φορτίο υπολειμμάτων που μεταφερόταν στον Χ.Υ.Τ.Α. και επιδεικνύονταν κατά την είσοδο των οχημάτων των Κ.Δ.Α.Υ., προκειμένου να επιτραπεί η απόρριψή του φορτίου τους. Μετά, εξάλλου, την ολοκλήρωση της διαδικασίας πιστοποίησης των ανά μήνα διατιθέμενων προς απόθεση υπολειμμάτων, η αιτούσα, ως φορέας υλοποίησης του Σ.Σ.Ε.Δ.Σ., ενημέρωνε τους Δήμους για τις συνολικά εισερχόμενες στα Κ.Δ.Α.Υ. ποσότητες αποβλήτων συσκευασίας εκάστου εξ αυτών και του αναλογούντος σε αυτές υπολείμματος μετά τη διαλογή. Παραλλήλως, κοινοποιούσε στον … μηνιαίες εκθέσεις, με τις ποσότητες του παραγόμενου και διατιθέμενου στον Χ.Υ.Τ.Α. υπολείμματος ανά Κ.Δ.Α.Υ., όπως αυτές είχαν επιμεριστεί στους εξυπηρετούμενους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, κατ’ αναλογία των συλλεγόμενων – εισερχόμενων αποβλήτων κάθε Δήμου, τα οποία είχαν υποστεί επεξεργασία σε Κ.Δ.Α.Υ., και του πιστοποιημένου από την αιτούσα υπολείμματος της επεξεργασίας, κατόπιν δε συνυπολογισμού και των ποσοτήτων αυτών γινόταν, σύμφωνα με το άρθρο 9 παρ. 1 του ν. 3854/2010, η τελική χρέωση κάθε Δήμου, με τον καθορισμό της ετήσιας εισφοράς του προς τον … Στις περιπτώσεις, ωστόσο, που διαπιστωνόταν ότι κάποιο Κ.Δ.Α.Υ. διέθετε στον Χ.Υ.Τ.Α. ποσότητες υπολείμματος, οι οποίες υπερέβαιναν τις ποσότητας που είχαν, κατά τα ανωτέρω, πιστοποιηθεί ως υπόλειμμα διαλογής, ο …, κατ’ εφαρμογή της προαναφερόμενης απόφασης της εκτελεστικής του επιτροπής (253/2012), επέβαλε σε βάρος του Κ.Δ.Α.Υ. τέλος απόρριψης για την υπερβάλλουσα ποσότητα υπολειμμάτων, η οποία τεκμαίρεται ότι αντιστοιχούσε σε ιδιωτικά απόβλητα.

9. Επειδή, μετά την πάροδο έξι, περίπου, ετών από την έκδοση της προαναφερόμενης απόφασης (253/2012), διαπιστώθηκε ότι από το σύνολο των σύμμεικτων απορριμάτων που συλλέγονται κατ’ έτος από τους μπλε κάδους (155.000 τόνοι) ανακτάται ποσοστό 48% αυτών, ήτοι 75.000 τόνοι, ποσότητα κατώτερη του τιθέμενου από το ΠΕ.Σ.Δ.Α. … στόχου (βλ. την 436/2018 πράξη της Εκτ. Επιτρ. του …). Ακολούθησε η έκδοση της πρώτης εκ των προσβαλλομένων πράξεων (8/14.12.2018), με την οποία: α) καθορίσθηκε, υπό μορφή αντικινήτρου για τη μείωση του προς διάθεση υπολείμματος της επεξεργασίας των αποβλήτων συσκευασίας, το άνευ χρεώσεως ποσοστό της προς διάθεση στον Χ.Υ.Τ.Α. ποσότητας υπολειμμάτων των Κ.Δ.Α.Υ. σε 30% της συνολικής ποσότητάς τους, β) προβλέφθηκε η επιβολή σε βάρος των Κ.Δ.Α.Υ. χρέωσης για τις υπερβαίνουσες το ποσοστό αυτό ποσότητες υπολειμμάτων, ανερχόμενης σε 80€/τόνο, και γ) ορίσθηκε ότι, από 1.2.2019, οι βεβαιώσεις μεταφοράς δημοτικών απορριμμάτων, που θα εκδίδονται από τον …, «θα καλύπτουν το 30% του εισερχόμενου τονάζ του μπλε κάδου». Κατά της πράξης αυτής ασκήθηκε ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας αίτηση ακυρώσεως από φορείς εκμετάλλευσης Κ.Δ.Α.Υ. (αρ. κατ. 406/2019), μεταξύ των οποίων και από την αιτούσα εταιρεία. Ενόψει της εκκρεμοδικίας, η Εκτ. Επιτρ. του … ενέκρινε, με την 70/2019 απόφασή της, τη συμμετοχή του … σε πιλοτικό επιστημονικό πρόγραμμα που διεξήχθη στο Κ.Δ.Α.Υ. μεταξύ 28.2. και 13.3.2019, προκειμένου να διερευνηθούν οι δυνατότητες περαιτέρω ανάκτησης ή αξιοποίησης υλικών που περιέχονται στα υπολείμματα των Κ.Δ.Α.Υ. και, βάσει αυτών, να επικαιροποιηθούν οι στόχοι του ΠΕ.Σ.Δ.Α. … . Σύμφωνα με τα αποτελέσματα του προγράμματος, στο οποίο συμμετείχαν εκπρόσωποι της αιτούσας και των λοιπών λειτουργούντων στην … Κ.Δ.Α.Υ., όπως, επίσης, και ειδικός ανεξάρτητος ελεγκτής που παρακολούθησε το σύνολο των δοκιμών, η ποσότητα του υπολείμματος των Κ.Δ.Α.Υ. που αποτίθεται προς τελική διάθεση στον Χ.Υ.Τ.Α. μπορεί να μειωθεί σημαντικά, μέρος, ωστόσο, της μείωσης αυτής θα μπορούσε να προέλθει από την παραγωγή δευτερογενούς καυσίμου (Solid Recovered Furel – SRF), λύση, η οποία, ωστόσο, δεν προκρίθηκε, λόγω υψηλού κόστους (βλ. 205/2019 πράξη της Εκτ. Επιτρ. του …). Κατά τη διάρκεια της εξέλιξης του προγράμματος, αλλά και λόγω της εκκρεμούς αιτήσεως ακυρώσεως (αρ. κατ. 406/2019), με την 5/2020 απόφαση του Δ.Σ. του … αποφασίσθηκε η αναστολή εκτέλεσης της προσβαλλόμενης απόφασης (8/14.12.2018) μέχρι την έκδοση οριστικής απόφασης του Συμβουλίου της Επικρατείας επί της κατ’ αυτής ασκηθείσας αιτήσεως ακυρώσεως. Από την αίτηση αυτή υπεβλήθη, τελικώς, παραίτηση, για τον λόγο δε αυτό, εκδόθηκε η δεύτερη εκ των προσβαλλομένων πράξεων (8/28.4.2022), με την οποία επιβεβαιώθηκε εκ νέου η ισχύς της αρχικώς εκδοθείσας πράξης (8/14.12.2018), όπως, επίσης, και η πρόθεση του … για την υλοποίησή της, ενώ δόθηκε εντολή προς τις οικονομικές του υπηρεσίες να προβούν στη βεβαίωση των οφειλόμενων από τα Κ.Δ.Α.Υ. ποσών, τα οποία αναλογούν στο διάστημα 14.12.2018 – 31.12.2022, ήτοι μεταξύ της έκδοσης της αρχικής πράξης και την προηγουμένη της ημερομηνίας (1.1.2022), από την οποία, δυνάμει του άρθρου 31 του ν. 4819/2021, η διαχείριση της συνολικής ποσότητας των προσμίξεων (υπολείμματος) μεταφέρθηκε, κατά τα ήδη εκτεθέντα, στην αποκλειστική αρμοδιότητα των πρωτοβάθμιων οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, τους οποίους βαρύνει και το αντίστοιχο κόστος. Προς άρση, εξάλλου, της ασάφειας που ανέκυψε ως προς το ζήτημα της φορολογικής επιβάρυνσης των χρεώσεων για την καθ’ υπέρβαση του ορίου απόθεση υπολειμμάτων στον Χ.Υ.Τ.Α., εκδόθηκε η τρίτη προσβαλλόμενη πράξη (250/3.8.2022), με την οποία, κατ’ επίκληση εγγράφου της Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Εσόδων (Ε2197/5.12.2019) – στο οποίο αναφέρεται ότι οι υπηρεσίες που παρέχονται κατ’ αποκλειστικότητα από τους Φο.Δ.Σ.Α. εξαιρούνται από τον φόρο προστιθέμενης αξίας (Φ.Π.Α.) – διευκρινίσθηκε ότι «η χρέωση των εισερχόμενων από τα Κ.Δ.Α.Υ. προς εναπόθεση στον Χ.Υ.Τ.Α ποσοτήτων, υπερβαίνουσα το ποσοστό του 30% των υπολειμμάτων, θα γίνει χωρίς την επιβολή Φ.Π.Α.». Όπως, εξάλλου, έχει εκτεθεί, σε εκτέλεση των προσβαλλόμενων πράξεων εκδόθηκαν σε βάρος της αιτούσας, ως φορέα λειτουργίας του Κ.Δ.Α.Υ. …, πιστοποιήσεις εισερχόμενων αποβλήτων για τα διατεθέντα από αυτήν υπολείμματα στον Χ.Υ.Τ.Α για τα έτη 2019 – 2021, ενώ βάσει των πιστοποιήσεων αυτών, η αιτούσα ενεγράφη στους βεβαιωτικούς καταλόγους του … για τις αντίστοιχες οφειλές (βλ. παραπάνω, σκέψη 2). Κατ’ επίκληση, ωστόσο, λόγων ασφάλειας δικαίου και χρηστής διοίκησης, με την 169/2023 απόφαση της Εκτελεστικής Επιτροπής του … δόθηκε στις αρμόδιες υπηρεσίες του καθ’ ου η αίτηση … η εντολή να μην προβούν στη λήψη περαιτέρω μέτρων είσπραξης των χρεώσεων για τη διάθεση των υπολειμμάτων μέχρι την έκδοση οριστικών αποφάσεων επί της υπό κρίση αιτήσεως και επί των προσφυγών που ασκήθηκαν κατά των πιστοποιήσεων που είχαν εκδοθεί σε βάρος των Κ.Δ.Α.Υ., περιλαμβανομένης και σχετικής προσφυγής της αιτούσας ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών (αρ. κατ. ΠΡ77/20.1.2023).

10. Επειδή, η πρώτη προσβαλλόμενη απόφαση (8/14.12.2018), με την οποία επιβάλλεται στα Κ.Δ.Α.Υ. χρέωση για τη διάθεση του υπολείμματος της επεξεργασίας αποβλήτων συσκευασίας, το οποίο υπερβαίνει το καθοριζόμενο, με την ίδια απόφαση, ποσοστό υπολείμματος, έχει κανονιστικό χαρακτήρα και, ως εκ τούτου, παραδεκτώς, από της απόψεως αυτής, προσβάλλεται με την υπό κρίση αίτηση. Παραδεκτώς κατ’ αρχήν προσβάλλεται και η δεύτερη απόφαση του Δ.Σ. του … (8/28.4.2022), με την οποία συμπληρώθηκαν οι κανονιστικές ρυθμίσεις της αρχικής απόφασής του και οριοθετήθηκε το χρονικό πεδίο εφαρμογής του (ήτοι μέχρι και την 31.12.2022, ημερομηνία που, κατά το άρθρο 31 του – ισχύοντος κατά τον χρόνο έκδοσης της πράξης αυτής – ν. 4819/2021, η διαχείριση της συνολικής ποσότητας των προσμίξεων των αστικών αποβλήτων μεταφέρθηκε στην αποκλειστική αρμοδιότητα των πρωτοβάθμιων οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, τους οποίους βαρύνει και το αντίστοιχο διαχειριστικό κόστος). Απορριπτέοι, για τον λόγο αυτό, τυγχάνουν οι περί του αντιθέτου ισχυρισμοί του καθ’ ου η αίτηση …, ο οποίος εσφαλμένως υπολαμβάνει ότι, με την απόφαση αυτή, απλώς εκδηλώθηκε η εμμονή της διοίκησης του … στη χρονικώς προγενέστερη απόφασή της και, κατ’ επέκταση, ότι πρόκειται περί βεβαιωτικής πράξης, στερούμενης εκτελεστότητας. Απαραδέκτως, αντιθέτως, ασκείται η κρινόμενη αίτηση, καθ’ ο μέρος στρέφεται κατά της πράξης της Εκτ. Επιτροπής του … (250/3.8.2022), με την οποία, εν αντιθέσει με όσα υποστηρίζει η αιτούσα, δεν ετέθη πρωτογενώς συγκεκριμένη κανονιστική ρύθμιση, με περιεχόμενο την εξαίρεση ή την απαλλαγή των, κατά τα ανωτέρω, επιβαλλόμενων χρεώσεων από τον Φ.Π.Α., ρύθμιση που, σύμφωνα με το άρθρο 78 παρ. 1 του Συντάγματος δεν θα μπορούσε, άλλωστε, να αποτελέσει αντικείμενο του κανονιστικού νομοθέτη. Με την πράξη αυτή αντιθέτως, διευκρινίσθηκε, κατ’ επίκληση σχετικού εγγράφου της Α.Α.Δ.Ε. και προς άρση οποιασδήποτε ερμηνευτικής ασάφειας, ότι οι σχετικές υπηρεσίες, ως παρεχόμενες κατ’ αποκλειστικότητα από Φο.Δ.Σ.Α., δεν επιβαρύνονται με Φ.Π.Α.

11. Επειδή, στο άρθρο 235 παρ. 2 του ν. 4555/2018 ορίζεται ότι οι κανονιστικού χαρακτήρα αποφάσεις των συλλογικών οργάνων διοίκησης των Φο.Δ.Σ.Α. (Δ.Σ. και Εκτ. Επιτρ.) ισχύουν από της δημοσιεύσεώς τους στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Οι διατάξεις, εν τούτοις, αυτές δεν εφαρμόζονται στον …, δεδομένου ότι, κατά ρητή πρόβλεψη του άρθρου 246 παρ. 1 του ν. 4555/2018, οι λοιπές, πλην των άρθρων 227, 228, 237, 238, 239, 240, 242 και 243, διατάξεις του νόμου αυτού (περιλαμβανομένων, κατά συνέπεια, και των διατάξεων του άρθρου 235), δεν εφαρμόζονται στους Δήμους της Περιφέρειας …, παραμένουν δε σε ισχύ οι διατάξεις για την ίδρυση και λειτουργία του …, «συμπεριλαμβανομένων των άρθρων 13 – 17 του ν. 4071/2012, κατά το μέρος που τον αφορούν». Δεδομένου, ωστόσο, ότι οι διατάξεις αυτές δεν περιέχουν ρυθμίσεις για τον τρόπο δημοσίευσης των κανονιστικού περιεχομένου αποφάσεων του καθ’ ου η αίτηση Συνδέσμου, πρέπει, ελλείψει σχετικής ρύθμισης, να εφαρμοσθούν αναλογικά, προς κάλυψη του σχετικού νομοθετικού κενού, οι περί δημοσιότητας των αποφάσεων των δημοτικών συμβουλίων περί επιβολής τελών, δικαιωμάτων και εισφορών διατάξεις του άρθρου 66 του β.δ/τος της 24.9/20.10.1958 (Α΄ 171), οι οποίες, άλλωστε, στοιχούν και προς τις ρυθμίσεις του άρθρου 8 παρ. 1 περ. β΄ του ν. 3469/2006 (Α΄ 131), με τις οποίες εισάγονται γενικού χαρακτήρα ρυθμίσεις για τη δημοσίευση των κανονιστικών αποφάσεων των δημοτικών και κοινοτικών αρχών. Για τη δημοσίευση, κατά συνέπεια, των προσβαλλόμενων κανονιστικών αποφάσεων του Δ.Σ. του … απαιτείτο, σωρευτικώς, η τοιχοκόλληση της κανονιστικής απόφασης στο κατάστημα του …, με σύνταξη σχετικού αποδεικτού, καθώς και η δημοσίευση περίληψης της απόφασης, η οποία πρέπει να περιλαμβάνει τα ουσιώδη στοιχεία της, σε ημερήσια ή εβδομαδιαία εφημερίδα, εκδιδόμενη εντός της περιφέρειας αρμοδιότητας του Συνδέσμου.

12. Επειδή, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου της υποθέσεως, στον πίνακα ανακοινώσεων των γραφείων του … αναρτήθηκαν οι προσκλήσεις για τις συνεδριάσεις του Δ.Σ. του …, κατά τις οποίες ελήφθησαν οι προσβαλλόμενες αποφάσεις, στον ειδικό δε πίνακα δημοσιεύσεων τοιχοκολλήθηκαν τα πρακτικά των αντίστοιχων συνεδριάσεων (βλ. σχετ. αποδεικτικά τοιχοκόλλησης). Δεν προκύπτει, αντιθέτως, ότι δημοσιεύθηκε περίληψη των προσβαλλομένων αποφάσεων σε ημερήσια ή εβδομαδιαία εφημερίδα της Περιφέρειας …, με αποτέλεσμα να μην έχουν, εν προκειμένω, τηρηθεί αμφότερες οι προβλεπόμενες εκ του νόμου διατυπώσεις δημοσιότητάς τους. Η παράλειψη, εξάλλου, αυτή δεν καλύπτεται εκ μόνης της αναρτήσεως των αποφάσεων στο διαδικτυακό τόπο Διαύγεια (βλ. άρθρα 2 παρ. 1, 3 και 4 και 3 παρ. 1 του ν. 3861/2010, Α΄ 112), όπως αβασίμως ισχυρίζεται ο καθ’ ου η αίτηση …, δεδομένου ότι, όπως έχει κριθεί κατ’ επανάληψη, η υποχρεωτική ανάρτηση πράξεων στο διαδίκτυο έχει προβλεφθεί προς ενίσχυση και συμπλήρωση των προβλεπομένων μορφών δημοσιότητας και όχι προς υποκατάστασή τους (ΣτΕ 622/2024, 793/2022, 3001/2017 κ.ά., βλ. και αιτιολογική έκθεση του ν. 3861/2010). Απορριπτέοι, για την ταυτότητα του νομικού λόγου, είναι και οι προβαλλόμενοι από τον καθ’ ου η αίτηση … ειδικότεροι ισχυρισμοί περί παρωχημένου των προβλέψεων του άρθρου 66 του β.δ/τος της 24.9/20.10.1958, γεγονός που, αληθές υποτιθέμενο, θα δικαιολογούσε, ενδεχομένως, την εισαγωγή νέων ρυθμίσεων, προσαρμοσμένων στην οργάνωση και εν γένει λειτουργία του …, δεν μπορεί, όμως, να οδηγήσει σε παράκαμψη των αναλογικώς, κατά τα ανωτέρω, εφαρμοστέων διατάξεων περί δημοσίευσης των κανονιστικών πράξεων των δημοτικών αρχών, με τις οποίες, όπως εν προκειμένω, επιβάλλονται οικονομικές επιβαρύνσεις (τέλη, δικαιώματα και εισφορές). Υπό τα δεδομένα αυτά – και ανεξαρτήτως της επίπτωσης της ελλιπούς δημοσίευσης των προσβαλλομένων πράξεων στο βάσιμο της κρινομένης αιτήσεως (βλ. παρακάτω, σκέψη 14) – η υπό κρίση αίτηση ασκείται εμπροθέσμως, παρά το γεγονός ότι κατατέθηκε τέσσερα και πλέον έτη από την έκδοση της πρώτης και δέκα, περίπου, μήνες από την έκδοση της δεύτερης εκ των προσβαλλομένων αποφάσεων του Δ.Σ. του καθ’ ου η αίτηση … .

13. Επειδή, με την υπό κρίση αίτηση, όπως συμπληρώνεται με το από 28.9.2023 δικόγραφο προσθέτων λόγων και όπως οι προβαλλόμενοι με αυτήν λόγοι ακυρώσεως αναπτύσσονται με τα από 1.11.2024 και 12.3.2025 υπομνήματα, προβάλλεται ότι οι προσβαλλόμενες πράξεις, καθ’ ο μέρος με αυτές καθορίζονται χρεώσεις, και, μάλιστα, υπό μορφή ανταποδοτικού τέλους εναπόθεσης (ταφής) του προερχόμενου από τα Κ.Δ.Α.Υ. υπολείμματος στον Χ.Υ.Τ.Α., έχουν εκδοθεί κατά παράβαση πλειόνων διατάξεων της νομοθεσίας διαχείρισης αποβλήτων (άρθρα 9 του ν. 3854/2010, 17 του ν. 4071/2012, 237 του ν. 4555/2018, υ.α. 5246/2854/16.12.2011 και κ.υ.α. ΥΠΕΝ/ΔΔΑΠΠ/3106/930/8.4.2019), από τις οποίες, κατά τους ειδικότερους ισχυρισμούς της αιτούσας, συνάγεται ότι το κόστος διάθεσης του υπολείμματος που προέρχεται από την επεξεργασία των δημοτικών αποβλήτων συσκευασίας δεν επιβαρύνει τα Κ.Δ.Α.Υ., αλλά τους Δήμους της …, οι οποίοι είναι μέλη του καθ’ ου η αίτηση … . Ενόψει όσων έχουν ήδη εκτεθεί στη σκέψη 7, ο λόγος αυτός είναι βάσιμος, δεδομένου ότι η ετήσια εισφορά των Δήμων της … προς τον …, η οποία καθορίζεται βάσει του κόστους των παρεχόμενων προς αυτούς υπηρεσιών και ανάλογα με τις ποσότητες στερεών αποβλήτων που μεταφέρουν προς διάθεση στον Χ.Υ.Τ.Α., καλυπτόμενη, μάλιστα, από τα προερχόμενα από την είσπραξη του ενιαίου ανταποδοτικού τέλους καθαριότητας και φωτισμού έσοδά τους, περιλαμβάνει και το υπόλειμμα της επεξεργασίας των δημοτικών αποβλήτων συσκευασίας, με αποτέλεσμα το κόστος για τη διάθεσή του να επιβαρύνει αποκλειστικά τους εξυπηρετούμενους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, κατά το ποσοστό συμμετοχής εκάστου εξ αυτών στο σύνολο του προς τελική διάθεση υπολείμματος, και όχι τα Κ.Δ.Α.Υ., τα οποία, στο πλαίσιο υλοποίησης του εγκεκριμένου συστήματος εναλλακτικής διαχείρισης αποβλήτων, δρουν, εν σχέσει με τη δραστηριότητα αυτή, για λογαριασμό όχι των ιδίων, αλλά των Δήμων της … . Τούτο επιβεβαιώνεται, εξάλλου, και από τις αποφάσεις του Δ.Σ. του … περί εγκρίσεως των κανονισμών τιμολόγησης υπηρεσιών για τα έτη 2019, 2020 και 2021 (3/2019, 6/2020 και 1/2021), από το περιεχόμενο των οποίων προκύπτει ότι η ετήσια εισφορά των μελών του – πρωτοβάθμιων οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης καθορίζεται κατόπιν συνυπολογισμού του κόστους των παρεχόμενων προς αυτούς υπηρεσιών, στις οποίες περιλαμβάνονται, πέραν των υπηρεσιών διάθεσης αποβλήτων, και οι υπηρεσίες διάθεσης στον Χ.Υ.Τ.Α. των υπολειμμάτων – αποβλήτων από «μονάδες επεξεργασίας χωριστά συλλεγέντων αποβλήτων», ήτοι από τα Κ.Δ.Α.Υ. Απορριπτέοι είναι οι περί του αντιθέτου ισχυρισμοί του καθ’ ου η αίτηση …, ο οποίος αβασίμως επικαλείται, προς θεμελίωση της νομιμότητας των προσβαλλομένων πράξεων, τις διατάξεις του άρθρου 237 παρ. 7 του ν. 4555/2018, με τις οποίες επιτρέπεται στον … να επιβάλλει χρεώσεις σε τρίτους για τις υπηρεσίες που τους παρέχει στο πλαίσιο προφανώς εκτέλεσης συμβάσεων παροχής υπηρεσιών σε ιδιώτες ή προγραμματικών συμβάσεων με πρωτοβάθμιους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης που δεν είναι μέλη του. Η παροχή, ωστόσο, της δυνατότητας αυτής δεν ισοδυναμεί, άνευ ετέρου, με εξουσία επιβολής χρεώσεων για τη διάθεση του υπολείμματος της επεξεργασίας των δημοτικών αποβλήτων συσκευασίας – η προέλευση των οποίων ελέγχεται, άλλωστε, μέσω διαδικασίας πιστοποίησης των προς επεξεργασία και προς τελική διάθεση αποβλήτων – σε άλλους, πέραν των εξυπηρετούμενων πρωτοβάθμιων οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, φορείς, όπως είναι τα Κ.Δ.Α.Υ. Αβασίμως, περαιτέρω, ο καθ’ ου η αίτηση … υποστηρίζει ότι το υπόλειμμα, κατά το μέρος που υπερβαίνει το καθορισθέν, με την πρώτη προσβαλλόμενη απόφαση, ποσοστό (30% του συνολικού προς διάθεση υπολείμματος), εξομοιώνεται με ιδιωτικά απόβλητα, δεδομένου ότι, εν αντιθέσει με τους ισχυρισμούς αυτούς, η υπερβάλλουσα αυτή ποσότητα δεν συνιστά μη πιστοποιημένο, κατά τα ανωτέρω, υπόλειμμα επεξεργασίας, ώστε να τεκμαίρεται ότι προέρχεται από ιδιώτες, αλλά κατάλοιπο της επεξεργασίας δημοτικών αποβλήτων συσκευασίας. Έρεισμα για την επιβολή των ένδικων χρεώσεων δεν μπορούν, εξάλλου, να παράσχουν ούτε οι διατάξεις του άρθρου 237 παρ. 1 περ. ζ΄ του ν. 4555/2018, με τις οποίες παρέχεται στους Φο.Δ.Σ.Α. η αρμοδιότητα καθορισμού της τιμολογιακής τους πολιτικής, η άσκηση της οποίας δεν ενέχει, κατ’ ανάγκη, και την εξουσία επιβολής πρόσθετων χρεώσεων στα Κ.Δ.Α.Υ., ως αντικινήτρων για τη μείωση του όγκου των αστικών στερεών αποβλήτων και την ενίσχυση της ανακύκλωσης και ανάκτησής τους, πέραν αυτών που επιβάλλονται στους επωφελούμενους από τη χρήση των εγκαταστάσεων του Χ.Υ.Τ.Α. Δήμους της … . Διατάξεις, παρέχουσες έρεισμα στις προσβαλλόμενες κανονιστικές πράξεις, δεν αποτελούν, εξάλλου, ούτε οι νομοθετικές διατάξεις (άρθρο 227 παρ. 1 περ. θ΄ του ν. 4555/2018), με τις οποίες προβλέπεται η αρμοδιότητα του … για την υλοποίηση μέτρων και έργων που προωθούν τους στόχους του Π.Ε.Σ.Δ.Α. …, όπως αβασίμως ισχυρίζεται ο καθ’ ου η αίτηση …, δεδομένου ότι στις δράσεις και τα μέτρα που ο περιφερειακός σχεδιασμός προβλέπει για την επίτευξη των στόχων ανακύκλωσης των αποβλήτων συσκευασίας δεν περιλαμβάνεται, πάντως, η εισαγωγή κανονιστικών ρυθμίσεων αντίστοιχων με εκείνες που εισήχθησαν με τις προσβαλλόμενες πράξεις (βλ. και Σ.Μ.Π.Ε. της 3ης αναθεωρημένης έκδοσης του Π.Ε.Σ.Δ.Α.), οι οποίες, άλλωστε, ακόμη και αν προβλέπονταν, θα έπρεπε, κατ’ αρχήν, να επιβαρύνουν τους πρωτοβάθμιους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης (πρβλ. και άρθρα 31 και 38 του ν. 4819/2021).

14. Επειδή, κατόπιν τούτων, η υπό κρίση αίτηση, καθ’ ο μέρος στρέφεται κατά των προσβαλλόμενων αποφάσεων του Δ.Σ. του καθ’ ου η αίτηση … (8/14.12.2018 και 8/28.4.2022), πρέπει να γίνει δεκτή κατά τα βασίμως προβαλλόμενα από την αιτούσα, ενώ παρέλκει η εξέταση των λοιπών λόγων ακυρώσεως, περιλαμβανομένου και του λόγου περί ελλιπούς δημοσίευσης των προσβαλλομένων πράξεων. Και τούτο, διότι, σε περιπτώσεις που, όπως εν προκειμένω, δεν είναι κατ’ αρχήν επιτρεπτή η επιβολή χρεώσεων, ελλείψει σχετικής νομοθετικής πρόβλεψης, τυχόν ακύρωση, για λόγους ασφάλειας δικαίου, των κανονιστικών πράξεων επιβολής τους, λόγω ελλιπούς δημοσίευσης, θα παρείχε, κατ’ αποτέλεσμα, στη διοίκηση τη δυνατότητα επανέκδοσής τους, μετά την τήρηση των κατά νόμον προβλεπόμενων διατυπώσεων δημοσιότητας, παρά το γεγονός ότι δεν παρέχεται εκ του νόμου δυνατότητα έκδοσης κανονιστικών πράξεων, με το περιεχόμενο που είχαν οι ήδη ακυρωθείσες.

Δ ι ά τ α ύ τ α

Δέχεται εν μέρει την αίτηση.

Ακυρώνει τις 8/14.12.2018 και 8/28.4.2022 αποφάσεις του Διοικητικού Συμβουλίου του … .

Διατάσσει την απόδοση του παραβόλου στην αιτούσα εταιρεία.

Επιβάλλει σε βάρος του … τη δικαστική δαπάνη της αιτούσας εταιρείας, η οποία ανέρχεται στο ποσό των εννιακοσίων είκοσι (920) ευρώ.