Η εύθραυστη νομολογία του ΣτΕ σε ζητήματα ενωσιακού δικαίου – Το παράδειγμα των ψευδών δηλώσεων στις δημόσιες συμβάσεις

Το Συμβούλιο της Επικρατείας αποτελεί αναμφισβήτητα το θεματοφύλακα της ασφάλειας δικαίου και της ενότητας της νομολογίας, διασφαλίζοντας την ενιαία και ομοιόμορφη εφαρμογή των κανόνων δικαίου (ΣτΕ 259/2020). Ως το ανώτατο δικαστήριο στον τομέα της διοικητικής δικαιοσύνης, μπορεί με την νομολογία του να καθοδηγεί τα δικαστήρια των κατώτερων βαθμίδων, να γεφυρώνει τις διαφορετικές απόψεις, αλλά και να μεταβάλλει την ίδια του τη νομολογία, όταν συντρέχουν οι προϋποθέσεις.

Παρά τον κεντρικό ρόλο του Συμβουλίου της Επικρατείας στη διοικητική δικαιοσύνη, η συνεχώς αυξανόμενη επιρροή του ενωσιακού δικαίου στο εθνικό μας δίκαιο του έχει αφαιρέσει, σε αρκετές περιπτώσεις, τον ρόλο του αυθεντικού ερμηνευτή, όταν τίθενται ζητήματα ερμηνείας του ενωσιακού δικαίου. Αν και τα εθνικά δικαστήρια επιτελούν σημαντικό ρόλο στην ερμηνεία του ενωσιακού δικαίου, τα σκήπτρα τα κατέχει το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, στο οποίο τα εθνικά δικαστήρια δύνανται, και σε αρκετές περιπτώσεις υποχρεούνται, να απευθύνονται, όταν η ερμηνεία του ενωσιακού δικαίου δεν είναι προφανής.

Ο διάλογος μεταξύ ΔΕΕ και εθνικών δικαστηρίων, μέσω της υποβολής προδικαστικών ερωτημάτων, αποτελεί ένα βασικό πυλώνα του δικαιοδοτικού συστήματος των Συνθηκών, που αποσκοπεί στη διασφάλιση της ενότητας της ερμηνείας του δικαίου της Ένωσης. Ωστόσο, και παρά το γεγονός ότι το τελευταίο χρονικό διάστημα διαπιστώνεται μια αύξηση των υποθέσεων για τις οποίες απευθύνονται ερωτήματα στο ΔΕΕ, ιδίως από το Συμβούλιο της Επικρατείας, η «εσωστρέφεια» των εθνικών δικαστηρίων εξακολουθεί να αποτελεί τον κανόνα. Ένας κανόνας που έχει δύο πτυχές: Αφενός μεν την επίλυση των ζητημάτων που άπτονται του ενωσιακού δικαίου βάσει μιας εγχώριας αντίληψης των κανόνων, αφετέρου την απώλεια της ευκαιρίας των εθνικών δικαστηρίων να συνδιαμορφώσουν / επηρεάσουν τη νομολογία του ΔΕΕ, υποβάλλοντας κατάλληλα και τεκμηριωμένα προδικαστικά ερωτήματα.

Ένα τέτοιο παράδειγμα απώλειας ευκαιρίας αποτελεί μια πολύ πρόσφατη απόφαση του ΔΕΕ στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων. Έναν τομέα με έντονη, εγχώρια και ευρωπαϊκή, νομολογιακή δράση, που, πάρα ταύτα, λίγες φορές έχει αποτελέσει αντικείμενο προδικαστικών ερωτημάτων εκ μέρους των εγχώριων δικαστηρίων, ή για την ακρίβεια εκ μέρους του Συμβουλίου της Επικρατείας, αφού τα Διοικητικά Εφετεία, παρά το ότι αποτελούν δικαστήρια τελευταίου βαθμού και στα οποία εκδικάζεται η πλειονότητα των υποθέσεων πάνω από 15 έτη, δεν έχουν ενεργοποιήσει – εξ όσων γνωρίζω – ούτε μια φορά τη δυνατότητα / υποχρέωση του άρθρου 267 της ΣΛΕΕ.

Ένα ζήτημα που απασχόλησε και εξακολουθεί να απασχολεί τη νομολογία είναι ο λόγος αποκλεισμού περί ψευδών δηλώσεων, του άρθρου 73 παρ. 4 περ. ζ’ του Ν. 4412/2016, από διάφορες οπτικές, ως προς τις προϋποθέσεις συνδρομής του λόγου αποκλεισμού. Η διχοστασία που παρατηρήθηκε στη νομολογία των Διοικητικών Εφετείων ως προς το κατά πόσο ο συγκεκριμένος λόγος αποκλεισμού επιδρά στις μελλοντικές διαγωνιστικές διαδικασίες οδήγησε στην υποβολή προδικαστικού ερωτήματος στο Συμβούλιο της Επικρατείας.

Το τελευταίο, με την υπ’ αριθ. 49/2025 απόφαση της Επταμελούς Σύνθεσης, έκρινε κατά πλειοψηφία ότι το παράπτωμα της ψευδούς δήλωσης αφορά μόνο στον τρέχοντα διαγωνισμό και όχι και σε μελλοντικούς. Η κρίση αυτή του Συμβουλίου της Επικρατείας δεν ήταν προφανής, αφού το Ανώτατο Ακυρωτικό έπρεπε να διαβάσει τα «ψιλά γράμματα» της ενωσιακής νομοθεσίας και να παρακάμψει την prima facie ερμηνεία των οικείων διατάξεων. Πρόκειται για μια απόφαση που ικανοποίησε την αγορά, αφού αποφεύχθηκαν τα φαινόμενα αποκλεισμών «μπάμπουσκα», αλλά και τον γράφοντα, αφού αποτυπώνει την προσωπική μου άποψη (Β. Χατζηγιαννάκη, Ο λόγος αποκλεισμού περί ψευδών δηλώσεων και η επίδραση σε μελλοντικές διαγωνιστικές διαδικασίες, ΝΟ.Δ.Ε.ΠΕ., τεύχος 29, έτος 2024), την οποία υποστήριξα και ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας.

Παρά την προσωπική ικανοποίηση, παραμένει γεγονός ότι η ερμηνεία που επικράτησε δεν ήταν προφανής και θα δικαιολογείτο η αποστολή προδικαστικού ερωτήματος στο ΔΕΕ. Το Συμβούλιο της Επικρατείας διαφαίνεται ότι επέλεξε να επιλύσει οριστικά το ζήτημα που ήχθη ενώπιόν του κατόπιν προδικαστικού ερωτήματος, υιοθετώντας μια ερμηνεία που διευκόλυνε τη συμμετοχή οικονομικών φορέων.

Ωστόσο, όταν το εθνικό δικαστήριο επιλύει ζητήματα που άπτονται του ενωσιακού δικαίου, υπάρχει πάντοτε ο κίνδυνος ένα άλλο εθνικό δικαστήριο να έχει διαφορετική άποψη και η υπόθεση – με την μορφή της υποβολής προδικαστικών ερωτημάτων – να αχθεί ενώπιον του ΔΕΕ, προσδίδοντας μια υπό αίρεση οριστικότητα της ερμηνευτικής και ως προς την εγχώρια επίλυση των νομικών ζητημάτων. Όπερ και εγένετο στη συγκεκριμένη περίπτωση με την απόφαση του ΔΕΕ της 15.10.2026, στην υπόθεση Plungės rajono savivaldybės administracija, C-402/25. Στην απόφαση αυτή, το ΔΕΕ έκρινε, επικαλούμενο νομολογία του που αφορά άλλους λόγους αποκλεισμού, ότι και ο συγκεκριμένος λόγος αποκλεισμού περί ψευδών δηλώσεων μπορεί να εφαρμοστεί τόσο στη διαδικασία σύναψης δημόσιας σύμβασης στο πλαίσιο της οποίας ο οικονομικός φορέας είναι ένοχος ψευδούς δήλωσης κατά την παροχή των πληροφοριών που απαιτούνται για την εξακρίβωση της πλήρωσης των κριτηρίων επιλογής όσο και σε μεταγενέστερες διαδικασίες σύναψης δημόσιας σύμβασης (σκέψη 53).

Η κρίση αυτή, η οποία συνιστά σαφέστατη ανατροπή της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, είναι προϊόν μιας επιφανειακής ανάγνωσης της Οδηγίας. Όπως προκύπτει και από το προδικαστικό ερώτημα, αλλά και από το γεγονός ότι το ΔΕΕ οδηγήθηκε στην έκδοση απόφασης χωρίς την ανάπτυξη προτάσεων, δεν αποτέλεσε αντικείμενο προβληματισμού το κατά πόσο ορισμένοι λόγοι αποκλεισμού διαφοροποιούνται έναντι άλλων, έχοντας «στιγμιαίο» αποτέλεσμα. Το γεγονός ότι δεν αναπτύχθηκε διάλογος ως προς το ζήτημα αυτό οδήγησε στην prima facie και χωρίς ανάλυση κρίση, η οποία ανατρέπει τα δεδομένα στην εγχώρια νομολογία και στην εξέλιξη των διαγωνιστικών διαδικασιών.

Η παράλειψη λοιπόν του Συμβουλίου της Επικρατείας να αποστείλει προδικαστικό ερώτημα στο ΔΕΕ είχε ως αποτέλεσμα την προσωρινότητα της επίλυσης του νομικού ζητήματος και την ανατροπή της νομολογίας του, χωρίς ωστόσο να εξεταστούν τα ειδικότερα ζητήματα που απασχόλησαν το Συμβούλιο της Επικρατείας. Εντέλει, χάθηκε η ευκαιρία να ανοίξει ένας εποικοδομητικός διάλογος ως προς το περιεχόμενο του λόγου αποκλεισμού και να επιχειρήσει το ΣτΕ να συμβάλει στην εξέλιξη της νομολογίας, προτείνοντας μια εναλλακτική ερμηνευτική προσέγγιση των οικείων διατάξεων, φωτίζοντας πτυχές που εντοπίστηκαν στην προγενέστερη κρίση του (απόφαση 49/2025), όπως επί παραδείγματι ο τρόπος διάρθρωσης των ερωτημάτων του ΕΕΕΣ  στο οποίο δεν περιλαμβάνονται πεδία για την λήψη επανορθωτικών μέτρων, καταδεικνύοντας τον «στιγμιαίο» χαρακτήρα της παράβασης.

Η ίδια απόφαση του ΔΕΕ φαίνεται να έρχεται σε αντίθεση και με έτερη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, επιτυγχάνοντας ενδεχομένως την πιο σύντομη ανατροπή νομολογίας. Ειδικότερα, με την υπ’ αριθ. 910/2026 απόφαση του Δ’ Τμήματος, παραπέμφθηκε στην Επταμελή Σύνθεση το ζήτημα του κατά πόσο οι οικονομικοί φορείς που έχουν υποπέσει στο παράπτωμα της σύναψης συμφωνιών με σκοπό τη στρέβλωση του ανταγωνισμού είναι υποχρεωμένοι, επί ποινή αποκλεισμού, να δηλώνουν ότι έχουν υποπέσει στο εν λόγω παράπτωμα και μετά τη λήξη της περιόδου αποκλεισμού.

Στην πενταμελή σύνθεση επικράτησε η άποψη ότι ναι μεν η διάταξη του άρθρου 79 παρ. 1 του Ν. 4412/2016 υποχρεώνει του οικονομικούς φορείς να απαντήσουν θετικά στο σχετικό ερώτημα του ΕΕΕΣ, ωστόσο η παράλειψη δεν μπορεί να οδηγήσει σε αποκλεισμό διότι θα παραβιαζόταν η αρχή της αναλογικότητας. Κατά την άποψη της μειοψηφίας, ο εθνικός νομοθέτης, κινούμενος εντός των ορίων που του χορηγεί η διάταξη του άρθρου 57 παρ. 7 της Οδηγίας 2014/24/ΕΕ, νομίμως διεύρυνε το πεδίο του λόγου αποκλεισμού περί ψευδών δηλώσεων και σε περιπτώσεις παραπτωμάτων για τα οποία έχει παρέλθει η περίοδος αποκλεισμού και δεν παραβιάζεται εκ του λόγου αυτού η αρχή της αναλογικότητας.

Στις 8.10.2026 δημοσιεύθηκε η υπ’ αριθ. 1459/2026 απόφαση της Επταμελούς Σύνθεσης, της οποίας το πλήρες κείμενο δεν έχει δημοσιευτεί, αλλά εκ του αποτελέσματος συμπεραίνουμε ότι υπήρξε ανατροπή. Στην περίπτωση που υιοθετήθηκε αυτούσια η άποψη της μειοψηφίας της Πενταμελούς Σύνθεσης και όχι κάποια άλλη προσέγγιση βασιζόμενη στην αρχή της τυπικότητας, καταλήγουμε σε μια κρίση κατά την οποία ο εθνικός νομοθέτης έχει ευρεία περιθώρια κατά την ενσωμάτωση των δυνητικών λόγων αποκλεισμού, δυνάμενος να επεκτείνει τις σχετικές υποχρεώσεις πέραν της τριετίας.

Ωστόσο, το ΔΕΕ στην απόφαση Plungės rajono savivaldybės administracija φαίνεται να κινείται σε εκ διαμέτρου αντίθετη, πιο ορθή κατά τον γράφοντα, κατεύθυνση. Επαναλαμβάνοντας πάγια νομολογία του, έκρινε ότι κατά τον καθορισμό, με την εθνική κανονιστική ρύθμιση, των προϋποθέσεων εφαρμογής του προαιρετικού λόγου αποκλεισμού περί ψευδών δηλώσεων, κάθε κράτος μέλος οφείλει να σέβεται τα βασικά χαρακτηριστικά του (σκέψη 45), ότι η εφαρμογή του λόγου αποκλεισμού πρέπει να είναι σύμφωνη με την αρχή της αναλογικότητας (σκέψη 46), ότι ο αποκλεισμός πρέπει να είναι προσωρινός, ότι κάθε εθνική διάταξη σχετικά με τους όρους εφαρμογής του λόγου αποκλεισμού δεν πρέπει να υπερβαίνει τη μέγιστη περίοδο αποκλεισμού των τριών ετών (σκέψη 47), ότι η περίοδος αποκλεισμού πρέπει να είναι ανάλογη της σοβαρότητας της παράβασης και ότι η αρχή της αναλογικότητας επιβάλλει συγκεκριμένη εκτίμηση της στάσης και της συμπεριφοράς του οικείου οικονομικού φορέα, βάσει όλων των στοιχείων που ασκούν επιρροή (σκέψη 49).

Καμία από τις σκέψεις αυτές δεν φαίνεται συμβατή με την άποψη που φαίνεται να επικράτησε στην υπ’ αριθ. 1459/2026 απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας, εφόσον: α) διευρύνεται το πεδίο εφαρμογής του λόγου αποκλεισμού περί ψευδών δηλώσεων και σε περιπτώσεις που η αποκρυβείσα πληροφορία δεν συνδέεται με ενεργό λόγο αποκλεισμού, β) διευρύνεται αντανακλαστικά η περίοδος αποκλεισμού του λόγου αποκλεισμού περί σύναψης συμφωνιών με σκοπό τη στρέβλωση του ανταγωνισμού σε περίοδο μετά την τριετία, γ) δεν γίνεται εκτίμηση της στάσης της συμπεριφοράς του οικονομικού φορέα, βάσει της αρχής της αναλογικότητας, εφόσον τα στοιχεία που απεκρύβησαν δεν μπορούσαν να ασκήσουν επιρροή στο αποτέλεσμα και δ) δεν λαμβάνεται υπ’ όψιν η σοβαρότητα της παράλειψης δήλωσης, η οποία είναι αμελητέα στην περίπτωση παρόδου της περιόδου αποκλεισμού.

Και στην περίπτωση, πάντως, της υπ’ αριθ. 1459/2026 απόφασης, το Συμβούλιο της Επικρατείας, παρά το ότι διατυπώθηκαν διαφορετικές απόψεις, απέφυγε να απευθύνει προδικαστικό ερώτημα στο ΔΕΕ επί ενός ζητήματος του οποίου η απάντηση μόνο προφανής δεν ήταν. Αποτέλεσμα, δε, της αδράνειας αυτής είναι η διατήρηση ενός θολού τοπίου, αφού από τη μια θα υπάρχει η adhoc κρίση της υπ’ αριθ. 1459/2026 απόφασης και από την άλλη η εμμέσως πλην σαφώς διαφορετική προσέγγιση της Plungės rajono savivaldybės administracija.

Εντέλει, η διστακτικότητα στο άνοιγμα διαλόγου με το ΔΕΕ μπορεί να βοηθά στην ταχύτερη επίλυση των διαφορών βάσει εγχώριων προσεγγίσεων, ωστόσο σε ορισμένες περιπτώσεις δημιουργεί ανασφάλεια δικαίου και ανατροπές. Και χάνεται η ευκαιρία στα ημεδαπά δικαστήρια να εκφραστούν δια των προδικαστικών ερωτημάτων, παραμένοντας θεατές στη διαμόρφωση της νομολογίας από το ΔΕΕ.

Και στον εύλογο προβληματισμό που ενδεχομένως υποβόσκει στα εθνικά δικαστήρια, ότι η αποστολή ερωτημάτων καθυστερεί την απονομή της δικαιοσύνης, η απάντηση είναι ότι η εφαρμογή του άρθρου 267 της ΣΛΕΕ είναι το τελευταίο πρόβλημα στην ταχύτητα ως προς την απονομή της δικαιοσύνης στη χώρα μας. Ιδίως, δε, στις διαφορές περί δημοσίων συμβάσεων η ανάγκη ταχείας επίλυσης των διαφορών επιτείνει τη διστακτικότητα. Άλλοτε ρητώς (ΣτΕ 872/2026 7μ, 539/2025) και άλλοτε σιωπηρώς (ΣτΕ 49/2025 7μ, 1412/2014 7μ), το ΣτΕ έχει αποφύγει το διάλογο με το ΔΕΕ χωρίς πειστική αιτιολογία. Ο νομοθέτης, ωστόσο, με τη διάταξη του άρθρο 372 παρ. 7 του Ν. 4412/2016 έχει παράσχει εργαλείο στα δικαστήρια να επιληφθούν προσωρινά και να διατάξουν κάθε πρόσφορο μέτρο, ενθαρρύνοντας την υποβολή προδικαστικών ερωτημάτων. Ακόμη, όμως, και αν δεν υπήρχε η ρητή αυτή διάταξη, το Συμβούλιο της Επικρατείας θα μπορούσε, ούτως ή άλλως, διατελώντας τον δικαιοπλαστικό ρόλο του, να λάβει, εν πάση περιπτώσει, τα κατάλληλα μέτρα προκειμένου η παροχή δικαστικής προστασίας να μην αποτελεί εμπόδιο για την έναρξη διαλόγου με το ΔΕΕ.

 

Βασίλης Χατζηγιαννάκης, Δικηγόρος

 

Το άρθρο δημοσιεύθηκε στην ιστοσελίδα www.daily.nb.org εδώ.