Απόφαση του ΔΕΕ για την προαιρετική χρήση του ΕΕΕΣ στις δημόσιες συμβάσεις και τη δυνατότητα συμπλήρωσης της προσφοράς – Το κύκνειο άσμα της τυπολατρίας;

Δημοσιεύθηκε στις 22.1.2026 η απόφαση του ΔΕΕ στην υπόθεση C-812/24, LIPOR και PreZero Portugal, S.A., η οποία θα μπορούσε να χαρακτηριστεί σταθμός, σηματοδοτούσα εξελίξεις στον τομέα ανάθεσης των δημοσίων συμβάσεων. Μια απόφαση που ξεφεύγει από τα αυστηρά πρότυπα της τυπολατρίας και της αυστηρής τήρησης των κανόνων, αποσκοπώντας στην έρευνα της ουσίας.

Το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο της Πορτογαλίας προβληματίστηκε ως προς το κατά πόσο μια θυγατρική εταιρεία συνιστά τρίτο φορέα στις ικανότητες της οποίας στηρίζεται η μητρική της, όταν το 100% των μετοχών της θυγατρικής ανήκει στη μητρική και έχουν κοινή εκπροσώπηση και αν η μη υποβολή ΕΕΕΣ εκ μέρους της θυγατρικής άγει υποχρεωτικά σε αποκλεισμό της μητρικής από τον διαγωνισμό.

Εκ πρώτης όψεως η απάντηση στα ερωτήματα φάνηκε προφανής. Ως προς το ζήτημα της σχέσης μεταξύ συνδεδεμένων επιχειρήσεων, με τη γενεσιουργό του θεσμού της δάνειας εμπειρίας απόφαση Ballast Nedam Groep [απόφαση της 14ης Απριλίου 1994, C-389/92, Ballast Nedam Groep (Συλλογή 1994, σ. Ι-1289)], είχε καταστεί σαφές ότι οι πόροι μεταξύ των συνδεδεμένων επιχειρήσεων δεν μεταφέρονται αυτόματα, αλλά η μια μπορεί να στηρίζεται στις ικανότητες της άλλης, ανεξαρτήτως της φύσης των δεσμών τους. Δεν υπήρχε κανένας λόγος να αποκλίνει από την πάγια νομολογία το ΔΕΕ, κάνοντας χρήση της έννοιας της «οικονομικής ενότητας», η οποία προέρχεται από το δίκαιο του ανταγωνισμού. Κατά το ΔΕΕ, για το δίκαιο των δημοσίων συμβάσεων, κάθε νομικό πρόσωπο αποτελεί και έτερο οικονομικό φορέα, επιβεβαιώνοντας με τον τρόπο αυτό την ορθή αντιμετώπιση του ζητήματος και από την εθνική νομολογία (ΣτΕ Ολ 1819/2020).

Ωστόσο, παρά την αναμενόμενη αυτή κρίση, κατά τα έως σήμερα γινόμενα δεκτά, θα περίμενε κανείς να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η μη υποβολή ΕΕΕΣ εκ μέρους του τρίτου φορέα, και δη της θυγατρικής εταιρείας, θα οδηγούσε σε απόρριψη της προσφοράς. Προς έκπληξη, όμως, το ΔΕΕ κατέληξε σε κρίση ότι η παράλειψη αυτή δεν οδηγεί άνευ ετέρου στον αποκλεισμό. Στήριξε, δε, την κρίση της αυτή στη φύση του ΕΕΕΣ, αλλά και στο γεγονός ότι ο εκπρόσωπος αμφοτέρων των εταιρειών είναι κοινός.

Ειδικότερα, κατά τη σχολιαζόμενη απόφαση το ΕΕΕΣ αποτελεί ενημερωμένη υπεύθυνη δήλωση η οποία υποκαθιστά, ως a priori απόδειξη, τα πιστοποιητικά που εκδίδουν δημόσιες αρχές ή τρίτα μέρη, προκειμένου να επιβεβαιωθεί ότι ο οικείος οικονομικός φορέας δεν εμπίπτει σε κάποιον από τους λόγους αποκλεισμού από τη διαδικασία σύναψης συμβάσεων που μνημονεύονται στο άρθρο 57 της εν λόγω οδηγίας, ότι πληροί τα κριτήρια επιλογής τα οποία έχουν καθοριστεί σύμφωνα με το άρθρο 58 της οδηγίας αυτής και ότι, κατά περίπτωση, τηρεί τους αντικειμενικούς κανόνες και τα αντικειμενικά κριτήρια που έχουν καθοριστεί σύμφωνα με το άρθρο 65 της οδηγίας.

Με τον ίδιο τρόπο αντιμετωπίζεται το ΕΕΕΣ και στην εθνική νομολογία, κατά την οποία όμως, το ΕΕΕΣ ως το πλέον κρίσιμο έγγραφο της διαδικασίας, δεν αναπληρώνεται από άλλα έγγραφα ή δηλώσεις (ΣτΕ 1011/2025,1954/2023) και οι τρίτοι φορείς υποχρεούνται επί ποινή απόρριψης της προσφοράς να το προσκομίζουν (ΣτΕ ΕΑ 135/2019). Με την απόφασή του, ωστόσο, το ΔΕΕ διαφοροποιήθηκε ουσιωδώς ως προς το ζήτημα αυτό, αφού έκρινε ότι το ΕΕΕΣ αποτελεί τον συνήθη τρόπο απόδειξης που «δέχονται» οι αναθέτουσες αρχές. Υπό το φως, όμως, της αρχής της ελευθερίας αποδείξεως, οι οικονομικοί φορείς μπορεί να προσκομίζουν άλλα μέσα για την απόδειξη των ζητουμένων από το ΕΕΕΣ, κατά την ως άνω έννοια.

Η νομολογιακά διαμορφωθείσα με τη σχολιαζόμενη απόφαση αρχή της ελευθερίας απόδειξης αποτελεί «βόμβα» στα θεμέλια της αρχής της τυπικότητας που διέπει τις δημόσιες συμβάσεις. Κατά το ΔΕΕ, η θέσπιση του ΕΕΕΣ δεν εισάγει υποχρεωτικό κανόνα, αλλά μια διευκόλυνση στους οικονομικούς φορείς, οι οποίοι μπορούν να επιλέγουν να προσκομίζουν άλλα πρόσφορα αποδεικτικά μέσα. Η προσέγγιση αυτή κινείται contra στον σαφή σκοπό του ενωσιακού νομοθέτη, ο οποίος απέβλεψε με τη θέσπιση του ΕΕΕΣ, μεταξύ άλλων, στη μείωση του διοικητικού φόρτου για τις αναθέτουσες αρχές (βλ. αιτιολογική σκέψη 84 της Οδηγίας 2014/24/ΕΕ και αιτιολογική σκέψη 1 του Εκτελεστικού Κανονισμού 2016/7/ΕΕ). Αν ο κάθε οικονομικός φορέας επιλέγει τον τρόπο απόδειξης, πέραν του ότι δημιουργείται εκ των πραγμάτων ζήτημα αξιολόγησης των προσφορών επί άλλης βάσης, πάντως αναιρείται ο σκοπός μείωσης του διοικητικού φόρτου. Φαίνεται, λοιπόν, ότι κατά το ΔΕΕ το ΕΕΕΣ στοχεύει περισσότερο στη διευκόλυνση των οικονομικών φορέων.

Πέραν της προαιρετικότητας του ΕΕΕΣ, προκύπτει ξεκάθαρα ότι οι λοιπές – πληροφοριακού περιεχομένου – δηλώσεις στο ΕΕΕΣ που δεν σχετίζονται με τους τρεις σκοπούς θέσπισής του, δεν είναι ουσιώδεις σε σημείο που η μη τυχόν συμπλήρωσή τους να οδηγεί σε απόρριψη της προσφοράς. Η προσέγγιση αυτή είναι ορθή και έρχεται σε σύμπνοια με πρόσφατη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας κατά την οποία η εσφαλμένη απάντηση σε επιμέρους ερώτημα του ΕΕΕΣ δεν επιφέρει τον αποκλεισμό, αν σε άλλο κατάλληλο πεδίο έχει δοθεί η ορθή απάντηση και προκύπτει η πλήρωση της προϋπόθεσης συμμετοχής (ΣτΕ 7μ 808/2025).

Στην σχολιαζόμενη απόφαση το ΔΕΕ κατέληξε σε μια «γενναιόδωρη» κρίση ότι η παράλειψη προσκόμισης ΕΕΕΣ για λογαριασμό τρίτου δεν άγει στον αποκλεισμό, εφόσον από λοιπά στοιχεία της προσφοράς προκύπτει για τον τρίτο η πλήρωση των κριτηρίων που είχαν τεθεί, αλλά και η μη συνδρομή λόγων αποκλεισμού, επειδή η μητρική εταιρεία και η θυγατρική εκπροσωπούνταν από το ίδιο πρόσωπο. Η κρίση αυτή είναι προβληματική, εφόσον στο ΕΕΕΣ ο νόμιμος εκπρόσωπος απαντά για συγκεκριμένο οικονομικό φορέα. Και ναι μεν οι λόγοι αποκλεισμού που αντανακλούν στους νομίμους εκπροσώπους, όπως οι ποινικές καταδίκες, καλύπτονται – τουλάχιστον μερικώς – από τη δήλωση του ίδιου φυσικού προσώπου, δεν συμβαίνει όμως το ίδιο για τους άλλους λόγους αποκλεισμού. Το ότι η μητρική είναι φορολογικά ενήμερη δεν συνεπάγεται ότι είναι και η θυγατρική.

Ένα ζήτημα που ανακύπτει είναι μέχρι ποιο βαθμό μπορεί να φτάσει η για πρώτη φορά θεσπιζόμενη νομολογιακά αρχή της ελευθερίας αποδείξεως. Θα μπορούσε, άραγε να εφαρμοστεί και σε άλλες πτυχές ελέγχου των προσφορών, όπου δεν προσκομίζεται μεν το ζητούμενο έγγραφο αλλά έτερα ισοδύναμης αποδεικτικής ισχύος; Ή μήπως περιορίζεται σε ζητήματα που το ίδιο το κανονιστικό πλαίσιο παρέχει τη δυνατότητα εναλλακτικών μέσων απόδειξης, όπως στην περίπτωση του ΕΕΕΣ, που υφίστανται και τα αντίστοιχα αποδεικτικά μέσα; Μπορεί, άραγε, ένας οικονομικός φορέας να επιλέγει τα αποδεικτικά μέσα, παρακάμπτοντας το κανονιστικό πλαίσιο του διαγωνισμού;

Παράλληλα το ΔΕΕ κατέληξε και σε μια ευρεία ερμηνεία του άρθρου 56 παρ. 3 της οδηγίας 2014/24/ΕΕ, που στοιχεί με τη διάταξη του άρθρου 102 του Ν. 4412/2016, κατά την οποία είναι επιτρεπτή η διόρθωση τυπικών πλημμελειών.

Κατά τη σχολιαζόμενη απόφαση, εφόσον η δήλωση του τρίτου υφίσταται κατ’ αρχήν στην προσφορά και δη στο ΕΕΕΣ του προσφέροντος, είναι επιτρεπτή η συμπλήρωση της προσφοράς εφόσον πρόκειται για την απόδειξη πραγματικών περιστατικών ή προσόντων προγενέστερων της ημερομηνίας υποβολής της υποψηφιότητας ή της προσφοράς.

Με τον τρόπο αυτό «ανοίγει ο ασκός του Αιόλου» για μια ευρεία δυνατότητα συμπλήρωσης προσφορών, ακόμη και επί πληροφοριών που ζητούνταν επί ποινή αποκλεισμού. Αν πράγματι αυτή είναι η αληθής έννοια της σχολιαζόμενης απόφασης, πρόκειται σαφέστατα για ανατροπή πάγιας νομολογίας του ΔΕΕ κατά την οποία δεν είναι δυνατή η συμπλήρωση προσφοράς αν τα έγγραφα της συμβάσεως επέβαλαν επί ποινή αποκλεισμού από τη διαδικασία την κοινοποίηση του εγγράφου ή της πληροφορίας που λείπει (Απόφαση της 10ης Οκτωβρίου 2013, Manova, C‑336/12,EU:C:2013:647, σκέψη 40).

Προφανώς το ΔΕΕ δεν είχε σκοπό να διευρύνει σε τέτοιο βαθμό τη δυνατότητα συμπλήρωσης, αφού δεν φαίνεται να έχει ως στόχο την ανατροπή της πάγιας νομολογίας του, ενώ επισημάνθηκε από την ίδια την απόφαση ότι εκ των δικαιολογητικών που είχαν προσκομιστεί κατά την υποβολή της προσφοράς προέκυπτε η πλήρωση των προϋποθέσεων συμμετοχής για λογαριασμό του τρίτου.

Ως προς τη δυνατότητα συμπληρώσεων, πάντως, το ΔΕΕ φαίνεται να επιτρέπει στον εθνικό νομοθέτη να διαχειριστεί το ζήτημα αυτό είτε με έναν πιο αυστηρό τρόπο είτε με έναν πιο επιεική. Όπως και να έχει, η ευρεία αυτή ερμηνεία φαίνεται να δικαιώνει τον εθνικό νομοθέτη που με το άρθρο 42 του Ν. 4782/2021 προσπάθησε να διευρύνει τη δυνατότητα διευκρινίσεων, βρίσκοντας ωστόσο απέναντί του το Συμβούλιο της Επικρατείας (ΣτΕ 7μ 147/2022). Με τη νέα αυτή νομολογία του ΔΕΕ το άρθρο 102 του Ν. 4412/2016 τίθεται επί νέας βάσης και μετά βεβαιότητας θα προκαλέσει πονοκέφαλο στους εμπλεκόμενους στις δημόσιες συμβάσεις ως προς το εύρος των δυνατοτήτων που προσφέρει.

Η σχολιαζόμενη απόφαση εκφράζει με εμφαντικό τρόπο τη νέα τάση στις δημόσιες συμβάσεις για περιορισμό της αρχής της τυπικότητας και αναζήτηση της ουσίας, με σκοπό την ανάπτυξη του υγιούς ανταγωνισμού. Κατά την Ανδρονίκη Θεοτοκάτου, Πρόεδρο της ΕΑΔΗΣΥ και ε.τ. Πρόεδρο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, η άκρατη τυπολατρία έχει προκαλέσει στρεβλώσεις (βλ. συνέντευξη στο NB Daily της 12.12.2025). Μένει να δούμε στην πράξη πόσο η απόφαση αυτή θα επιδράσει στην εθνική νομολογία, περιορίζοντας τους φορμαλιστικούς αποκλεισμούς, περιορισμός ο οποίος έχει ήδη αναχθεί σε θεμιτό σκοπό που εξυπηρετεί το δημόσιο συμφέρον (ΣτΕ Ολ 211/2024). Είναι πάντως ξεκάθαρο ότι το ΔΕΕ με την απόφαση αυτή, η οποία εκδόθηκε σε πολύ σύντομο διάστημα και μεσούσης της διαδικασίας τροποποίησης των οδηγιών για τις δημόσιες συμβάσεις, μόλις 5 ημέρες πριν την ολοκλήρωση της δημόσιας διαβούλευσης, «κλείνει το μάτι» προς τον ενωσιακό νομοθέτη για κάμψη της άκρατης τυπολατρίας.

Βασίλης Χατζηγιαννάκης, Δικηγόρος

Το άρθρο δημοσιεύθηκε στην ιστοσελίδα daily.nb.org και μπορείτε να το δείτε εδώ.