Άρθρο Βασίλη Χατζηγιαννάκη: Η έννοια του Δικαστηρίου κατά τη ΣΛΕΕ και την ΕΣΔΑ: Η περίπτωση της ΕΑΔΗΣΥ

Η δικονομική οδηγία 89/665/ΕΟΚ, που ρυθμίζει τα ζητήματα έννομης προστασίας στο στάδιο που προηγείται της ανάθεσης των δημοσίων συμβάσεων, δίνει τη δυνατότητα στα κράτη – μέλη να επιλέξουν μεταξύ δύο λύσεων για την οργάνωση του συστήματος ελέγχου των δημοσίων συμβάσεων. Η πρώτη λύση έγκειται στην απονομή της αρμοδιότητας για την εκδίκαση των προσφυγών σε δικαιοδοτικά όργανα. Κατά τη δεύτερη λύση, η αρμοδιότητα αυτή απονέμεται, κατ’ αρχάς, σε όργανα τα οποία δεν συνιστούν δικαστικές αρχές, οι αποφάσεις των οποίων πρέπει να μπορούν να αποτελέσουν το αντικείμενο προσφυγής ενώπιον δικαιοδοτικού οργάνου (ΔΕΕ, απόφ. της 18.3.2024, CROSS Zlín, C-303/22, σκ. 55).

Ο Έλληνας νομοθέτης, με το Βιβλίο IV του Ν. 4412/2016, επέλεξε να εφαρμόσει το δεύτερο μοντέλο, ιδρύοντας την ΑΕΠΠ, η οποία με τον Ν. 4912/2022 μετεξελίχθηκε στην ΕΑΔΗΣΥ, το οποίο αξιοποιείται ήδη με επιτυχία σε άλλα κράτη – μέλη (βλ. αιτιολογική έκθεση του Ν. 4412/2016). Σε αρκετές περιπτώσεις, τα διοικητικά όργανα που έχουν ιδρύσει τα άλλα κράτη – μέλη έχουν υποβάλει προδικαστικά ερωτήματα στο ΔΕΕ, το οποίο έχει κληθεί να αποφανθεί κατά πόσο αποτελούν «Δικαστήρια», κατά την έννοια του άρθρου 267 της ΣΛΕΕ.

Η πλέον πρόσφατη απόφαση είναι αυτή της 5.3.2026, AESTE, C‑210/24, στην οποία το ΔΕΕ κατέληξε ότι το αντίστοιχο διοικητικό όργανο της Αυτόνομης Κοινότητας της Χώρας των Βάσκων για τις προσφυγές κατά διοικητικών αποφάσεων στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων πληροί τα κριτήρια για να χαρακτηριστεί «Δικαστήριο», εμμένοντας στην κρίση του στην απόφαση της 20.9.2018, Montte, C‑546/16.

Σε άλλη περίπτωση που το Τμήμα Μείζονος Σύνθεσης του ΔΕΕ κλήθηκε να ελέγξει κατά πόσο το ισπανικό Tribunal Català de Contractes del Sector Públic μπορεί να χαρακτηριστεί ως «Δικαστήριο», στη σκέψη 26 της απόφασης της 6.10.2015, C-203/14, Consorci Sanitari del Maresme, επεσήμανε ότι, στο πλαίσιο της εκτιμήσεως του νομικού καθεστώτος των εθνικών οργάνων που αναφέρονται στο άρθρο 2, παράγραφος 9, της οδηγίας 89/665, έχει επιβεβαιώσει τον χαρακτήρα του «Δικαστηρίου» ως προς πλείστα άλλα ουσιαστικώς συγκρίσιμα εθνικά όργανα [απόφ. Dorsch Consult, C‑54/96 (Γερμανία), Köllensperger και Atzwanger, C‑103/97, (Αυστρία) και Bundesdruckerei, C‑549/13, (Γερμανία)]. Αντίστοιχες είναι οι κρίσεις του ΔΕΕ για άλλες διοικητικές αρχές που έχουν αρμοδιότητα στον τομέα της ανάθεσης των δημοσίων συμβάσεων, στις αποφάσεις Forposta S.A., C-465/11 (Πολωνία), MT Højgaard A/S, C-396/14 (Δανία), Medisanus, C-296/15, (Σλοβενία), ΗΙ, C-92/00 (Αυστρία) και SC NV Construct SRL, C-403/21 (Ρουμανία).

Προκειμένου να εκτιμήσει το ΔΕΕ αν το αιτούν όργανο είναι «Δικαστήριο» υπό την έννοια του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, λαμβάνει υπόψη μια σειρά στοιχείων, όπως είναι: α) η ίδρυση του οργάνου αυτού με νόμο, β) η μονιμότητά του, γ) ο δεσμευτικός χαρακτήρας της δικαιοδοσίας του, δ) ο κατ’ αντιμωλία χαρακτήρας της ενώπιόν του διαδικασίας, ε) η εκ μέρους του οργάνου αυτού εφαρμογή κανόνων δικαίου, καθώς και στ) η ανεξαρτησία του (ΔΕΕ, απόφ. 31.1.2013, Belov, C‑394/11, σκ. 38).

Αντιστοίχως, κατά το ΕΔΔΑ, η έννοια του «Δικαστηρίου» είναι ευρύτερη από αυτήν του δικαστηρίου «συνήθους τύπου» (ΕΔΔΑ, Campbell και Fell κατά Ηνωμένου Βασιλείου, Αριθ. 7819/77 και 7878/77, 28 Ιουνίου 1984, σκ. 76) και ένα μη δικαιοδοτικό όργανο του εθνικού δικαίου μπορεί να θεωρηθεί δικαστήριο, εφόσον είναι σαφές ότι ασκεί δικαιοδοτικά καθήκοντα και παρέχει τις δικονομικές εγγυήσεις που προβλέπονται στο Άρθρο 6 της ΕΣΔΑ (ΕΔΔΑ, Oleksandr Volkov κατά Ουκρανίας, Αριθ. 21722/11, 9 Ιανουαρίου 2013, σκ. 88-91).

Ειδικότερα, για να χαρακτηριστεί ένα όργανο ως «Δικαστήριο» πρέπει να πληροί τις κατάλληλες εγγυήσεις και δη: (α) να έχει συσταθεί νομίμως, ακόμη και αν επιλαμβάνεται επί συγκεκριμένου αριθμού υποθέσεων (ΕΔΔΑ, Lithgow κ.λπ. κατά Ηνωμένου Βασιλείου, Αριθ. 9006/80, 9262/81, 9263/81, 9265/81, 9266/81, 9313/81 και 9405/81, 8 Ιουλίου 1986, σκ. 201)· (β) να έχει εξουσία έκδοσης δεσμευτικών αποφάσεων (ΕΔΔΑ, Benthem κατά Κάτω Χωρών, Αριθ. 8848/80, 23 Οκτωβρίου 1985, σκ. 40 και 43)· (γ) να έχει ικανότητα εκδίκασης ζητημάτων που εμπίπτουν στη δικαιοδοσία του οργάνου βάσει των κανόνων δικαίου, με την εφαρμογή διαδικασιών οι οποίες διεξάγονται κατά τον προβλεπόμενο τρόπο (ΕΔΔΑ, Sramek κατά Αυστρίας, Αριθ. 8790/79, 22 Οκτωβρίου 1984, σκ. 36)· (δ) να διαθέτει πλήρη δικαιοδοσία επί της υπόθεσης (ΕΔΔΑ, Galina Kostova κατά Βουλγαρίας, Αριθ. 36181/05, 12 Νοεμβρίου 2013, σκ. 59)· (ε) να είναι ανεξάρτητο και αμερόληπτο (ΕΔΔΑ, Findlay κατά Ηνωμένου Βασιλείου, Αριθ. 22107/93, 25 Φεβρουαρίου 1997, σκ. 73)· (στ) να διεξάγεται η διαδικασία ενώπιόν του κατ’ αντιμωλία (ΕΔΔΑ, Ruiz-Mateos κατά Ισπανίας, Αριθ. 12952/87, 23 Ιουνίου 1993, σκ. 63· βλ. επίσης σκ. 63-68).

Η ΕΑΔΗΣΥ πληροί τις ως άνω προϋποθέσεις, εφόσον: (α) έχει συσταθεί σύμφωνα με τις διατάξεις του Βιβλίου IV του Ν. 4412/2016 για να εξετάζει τις διαφορές που ανακύπτουν κατά την εφαρμογή του νόμου, (β) εκδίδει δεσμευτικές αποφάσεις κατ’ άρθρο 367 του Ν. 4412/2016, με δικαιοδοτικής φύσης εξουσίες αντίστοιχες με αυτές του Δικαστηρίου, ήτοι να ακυρώνει διοικητικές πράξεις, να κηρύσσει την ακυρότητα σύμβασης ή να επιδικάζει αποζημίωση, (γ) εκδικάζει συγκεκριμένα ζητήματα τηρώντας συγκεκριμένη διαδικασία κατ’ άρθρο 365 του Ν. 4412/2016, (δ) έχει πλήρη δικαιοδοσία αφού επιλαμβάνεται επί όλων των πραγματικών και νομικών ισχυρισμών των διαδίκων κατ’ άρθρο 367 του Ν. 4412/2016, εκδίδοντας αιτιολογημένες αποφάσεις, (ε) διαθέτει τα εχέγγυα της ανεξαρτησίας και της αμεροληψίας, κατ’ άρθρο 349 του Ν. 4412/2016, με συγκεκριμένη θητεία και ειδική πειθαρχική διαδικασία κατ’ άρθρο 352 του Ν. 4412/2016, (στ) η κατ’ άρθρο 365 του Ν. 4412/2016 διαδικασία που προβλέπει έγγραφη ανταλλαγή απόψεων και υπό προϋποθέσεις προφορική ακρόαση, διασφαλίζει και την ισότητα των όπλων και την αρχή της αντιμωλίας (ΣτΕ 780/2019).

Ο διφυής χαρακτήρας της Αρχής δεν επιδρά, αφού είναι αδιάφορο αν ασκεί και άλλα καθήκοντα, πλέον των δικαιοδοτικών, π.χ. διοικητικά ή συμβουλευτικά καθήκοντα (ΔΕΕ, απόφ. 13.12.2012, Forposta S.A., C-465/11, σκ. 18, ΕΔΔΑ, Benthem κατά Κάτω Χωρών, Αριθ. 8848/80, 23 Οκτωβρίου 1985, σκ. 43). Επιπλέον, δεν επιδρά το γεγονός ότι πλέον ως μέλη μπορεί να μετέχουν και πρόσωπα που δεν έχουν την ιδιότητα του νομικού, αφού τα δικαστήρια μπορούν να περιλαμβάνουν στη σύνθεσή τους και δικαστές οι οποίοι δεν είναι νομικοί ή μέλη, τα οποία ασκούν καθήκοντα μη δικαιοδοτικού χαρακτήρα, υπό τον όρο ότι πληρούν τις απαιτήσεις της ανεξαρτησίας και της αμεροληψίας (ΕΔΔΑ, Campbell και Fell κατά Ηνωμένου Βασιλείου, Αριθ. 7819/77 και 7878/77, 28 Ιουνίου 1984, σκ. 81).

Ωστόσο, το ΔΕΕ, εξετάζοντας το κριτήριο της ανεξαρτησίας, έχει κρίνει ότι, εφόσον η απόφαση διοικητικής αρχής προσβάλλεται με ένδικη προσφυγή και στη σχετική δικαστική διαδικασία καθ’ ης είναι η διοικητική αρχή, συνεπάγεται ότι, όταν λαμβάνει την εν λόγω απόφαση, η διοικητική αρχή δεν έχει την ιδιότητα του τρίτου σε σχέση με τα διακυβευόμενα συμφέροντα και δεν διαθέτει την απαιτούμενη αμεροληψία. Επομένως, αυτός ο τρόπος οργανώσεως των ενδίκων βοηθημάτων κατά αποφάσεως της Αρχής υπογραμμίζει τον μη δικαστικό χαρακτήρα των αποφάσεων που εκδίδονται από το όργανο αυτό (ΔΕΕ, απόφ. 9.10.2014, TDC A/S, C‑222/13, σκ. 37). Σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 372 παρ. 1 εδ. ε’ του Ν. 4412/2016, η ΕΑΔΗΣΥ είναι διάδικος στην ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία και άρα κατά την έκδοση της απόφασης δεν έχει πλέον την ιδιότητα τρίτου.

Πέραν αυτού, ο χαρακτήρας μίας Αρχής ως Δικαστηρίου εξαρτάται από την ερμηνεία του δικαίου που κάνει το εθνικό δικαστήριο της παραπομπής, το οποίο δεσμεύει με τη σειρά του το ΔΕΕ (Προτάσεις Γενικού Εισαγγελέα Manuel Campos Sanchez – Bordona, CROSS Zlín, C-303/22, σημεία 31-33). Το Συμβούλιο της Επικρατείας, επ’ αφορμής προδικαστικού ερωτήματος που απέστειλε, δεν προβληματίστηκε ως προς τον χαρακτήρα της ΑΕΠΠ και έχοντας υπ’ όψιν τις προβλέψεις του Συντάγματος σχετικά με τη λειτουργία της δικαιοσύνης, την αντιμετώπισε ως διοικητική αρχή μη δικαιοδοτικού χαρακτήρα (ΔΕΕ, απόφ. 24.3.2021, C-771/19, NAMA, σκ. 44).

Τι θα συνέβαινε, όμως, αν η ίδια η ΕΑΔΗΣΥ αποφάσιζε να αποστείλει προδικαστικό ερώτημα στο ΔΕΕ; Υπάρχει περίπτωση το ΔΕΕ να χαρακτήριζε την ΕΑΔΗΣΥ ως «Δικαστήριο»; Στο ενδεχόμενο αυτό θα βρισκόμασταν αντιμέτωποι με ένα νομικό και ένα πραγματικό πρόβλημα, τα οποία συνδέονται με την αποκλειστική προθεσμία των 60 ημερών εντός των οποίων η ΕΑΔΗΣΥ οφείλει να εκδίδει τις αποφάσεις της (ΣτΕ 7μ 194/2022, 444/2022).

Το γεγονός ότι οι προθεσμίες έκδοσης της απόφασης ορίζονται από τον νόμο και έχουν ερμηνευτεί ως αποκλειστικές, συνηγορεί στο ότι δεν αποτελεί «Δικαστήριο», η προθεσμία που απευθύνεται στην ανεξάρτητη δικαστική λειτουργία δεν πρέπει να ερμηνεύεται ως αποκλειστική (ΔΕΕ, απόφ. 19.3.2020, C-406/18, PG, σκ. 36).

Πέραν αυτού, ο χαρακτηρισμός των προθεσμιών ως αποκλειστικών έχει ως συνέπεια ότι μετά την έκδοση της απόφασης, και πάντως μετά την πάροδο 60 ημερών από την άσκηση της προσφυγής η ΕΑΔΗΣΥ, καθίσταται αναρμόδια για την έκδοση απόφασης. Και ναι μεν το άρθρο 23 του Οργανισμού του ΔΕΕ προβλέπει την αναστολή της διαδικασίας ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, ωστόσο, εφόσον προσβληθεί η απόφαση της ΕΑΔΗΣΥ ή η παράλειψή της να εκδώσει επί της ουσίας απόφαση, αναστέλλοντας τη διαδικασία, το αρμόδιο Δικαστήριο πιθανότατα θα ακυρώσει την απόφαση αυτή (ή την παράλειψη), ακολουθώντας την πάγια νομολογία σχετικά με τον χαρακτηρισμό των προθεσμιών ως αποκλειστικών. Σε μια τέτοια περίπτωση τα προδικαστικά ερωτήματα που θα υπέβαλε η ΕΑΔΗΣΥ θα καθίσταντο άνευ αντικειμένου, αφού η διαδικασία ενώπιον του ΔΕΕ προϋποθέτει εκκρεμή διαφορά [βλ. από 9.10.2024 συστάσεις προς τα εθνικά δικαστήρια, σχετικές με την υποβολή προδικαστικών ερωτημάτων (C/2024/6008), σημείο 31].

Συμπερασματικά, ανεξάρτητα από τις πρακτικές δυσκολίες που θα ανέκυπταν στην περίπτωση υποβολής προδικαστικών ερωτημάτων στο ΔΕΕ από την ΕΑΔΗΣΥ, πάντως φαίνεται ότι, παρά το γεγονός ότι πληροί την πλειονότητα των κριτηρίων για να χαρακτηριστεί ως «Δικαστήριο» κατά την έννοια του άρθρου 267 της ΣΛΕΕ, αφενός μεν ο τρόπος άσκησης των αρμοδιοτήτων της εντός αποκλειστικών προθεσμιών και αφετέρου το διαμορφωθέν σύστημα έννομης προστασίας κατά των αποφάσεών της και η ιδιότητά της ως διαδίκου, συνηγορούν στο ότι δεν αποτελεί «Δικαστήριο».

Ο Βασίλης Χατζηγιαννάκης είναι Δικηγόρος, Ευάγγελος Χατζηγιαννάκης Δικηγορική Εταιρεία.

Δημοσιεύθηκε στην ιστοσελίδα της Νομικής Βιβλιοθήκης εδώ.