Βασίλης Χατζηγιαννάκης: Σημαντικές αποφάσεις του ΣτΕ στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων – Η δίκη για το υβριδικό ένδικο βοήθημα – Οι πιλοτικές δίκες

Το κείμενο αποτελεί εισήγηση του Βασίλη Χατζηγιαννάκη, Δικηγόρου, που παρουσιάστηκε στο 5ο Συνέδριο της Νομικής Βιβλιοθήκης στις 17-18 Δεκεμβρίου 2025.

Α. Εισαγωγή

Ο τομέας ανάθεσης των δημοσίων συμβάσεων αποτελεί ένα παράλληλο σύμπαν στη διοικητική δικαιοσύνη. Η ζύμωση κανόνων εθνικού και ενωσιακού δικαίου έχει οδηγήσει στη διαμόρφωση πλούσιας νομολογίας σχετικά με ζητήματα παροχής έννομης προστασίας. Νομολογία η οποία πολλές φορές φαντάζει ακλόνητη, μέχρι να παρεμβληθεί το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και να την ανατρέψει. Μια σειρά από σημαντικές αποφάσεις που έχουν διαμορφώσει αυτό το παράλληλο σύμπαν παρουσιάζονται παρακάτω.

Β. Οι αποφάσεις της Ολομέλειας για το άρθρο 372 του Ν. 4412/2016 – Το προδικαστικό ερώτημα στο ΔΕΕ

«Ναυαρχίδα» των σημαντικών αποφάσεων που σχετίζονται με την έννομη προστασία είναι η υπ’ αριθ. 1096/2025 απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, που, μαζί με τις 1097 και 1098/2025 αποφάσεις, εξέτασε τη συμβατότητα του υβριδικού ενδίκου βοηθήματος[1] του άρθρου 372 του Ν. 4412/2016, που εισήχθη με το άρθρο 138 του Ν. 4782/2021, με το Σύνταγμα και το ενωσιακό δίκαιο.

Ως προς τις προθεσμίες που τίθενται στους διαδίκους, η Ολομέλεια, στη σκέψη 27, κατέληξε στην κρίση ότι η δεκαήμερη προθεσμία για την άσκηση αίτησης αναστολής – ακύρωσης και παρέμβασης είναι σύμφωνη με το ενωσιακό δίκαιο και το Σύνταγμα. Ένα επιχείρημα που χρησιμοποίησε η Ολομέλεια για να στηρίξει την κρίση της είναι η δυνατότητα των διαδίκων να ασκήσουν πρόσθετους λόγους ακύρωσης και να υποβάλουν υπομνήματα. Άρα, υπό προϋποθέσεις, οι ισχυρισμοί που αναπτύσσονται στο εισαγωγικό δικόγραφο και την παρέμβαση μπορούν να συμπληρωθούν.

Σύμφωνη με το Σύνταγμα και το ενωσιακό δίκαιο κρίθηκε και η δεκαήμερη αποκλειστική προθεσμία των οικονομικών φορέων για την προσκόμιση των αποδεικτικών στοιχείων. Ωστόσο, ιδίως ως προς την προθεσμία των παθητικώς νομιμοποιούμενων να αντικρούσουν την αίτηση, κρίθηκε ότι η διάταξη, αναφερόμενη σε αποκλειστική προθεσμία, δεν έχει την έννοια ότι μετά την πάροδο της ανωτέρω προθεσμίας οι παθητικώς νομιμοποιούμενοι αδυνατούν, τυπικώς και ουσιαστικώς, να αντικρούσουν την κατατεθείσα στο δικαστήριο αίτηση, διότι κάτι τέτοιο θα υποχρέωνε το Δικαστήριο να εξετάσει μόνο τους ισχυρισμούς του αιτούντος και του παρεμβαίνοντος, καθώς και το αποδεικτικό υλικό που αυτοί εισέφεραν, κατ’ απόκλιση από το ισχύον ανακριτικό σύστημα. Η τελευταία αυτή κρίση, ωστόσο, δημιουργεί σοβαρά ζητήματα παραβίασης της αρχής της ισότητας των όπλων, αφενός μεν επειδή οι ιδιώτες διάδικοι υποχρεούνται να ενεργήσουν εντός αποκλειστικών προθεσμιών, έναντι της διοίκησης η οποία δεν έχει αντίστοιχη υποχρέωση, και αφετέρου, ως προς το ζήτημα της προσκόμισης στοιχείων, δεν γίνεται αντιληπτό για ποιον λόγο το ανακριτικό σύστημα εξυπηρετείται μόνο από στοιχεία που εισφέρει η Διοίκηση και όχι και οι λοιποί διάδικοι.

Η αυστηρή αντιμετώπιση των οικονομικών φορέων γίνεται ακόμη πιο αισθητή στη σκέψη 28, όπου κρίθηκε, κατά πλειοψηφία, με μόλις μια μειοψηφία, ότι η διήμερη προθεσμία κοινοποίησης των δικογράφων είναι σύμφωνη με υπερνομοθετικής ισχύος διατάξεις. Στις παραπεμπτικές αποφάσεις των Τμημάτων[2], το ζήτημα αυτό είχε διχάσει τις συνθέσεις. Φαίνεται ότι η πρακτική εφαρμογή της διάταξης επηρέασε το Δικαστήριο στην τελική κρίση του, καθώς οι οικονομικοί φορείς αντεπεξήλθαν στο βάρος αυτό. Η άποψη της μειοψηφίας, πάντως, κατά την οποία η ασφυκτική αυτή προθεσμία είναι αντικειμενικώς εξαιρετικά δυσχερής ακόμη και υπό τις συνήθεις περιστάσεις, φαίνεται να λαμβάνει υπόψη ιδίως τα γεωγραφικά δεδομένα της χώρας. Η κοινοποίηση στο Καστελόριζο εντός του χειμώνα είναι άραγε εφικτή εντός δύο ημερών; Πάντως, το Δικαστήριο, σε μια προσπάθεια «να χρυσώσει το χάπι» και να διασώσει την -άκρως περιοριστική- διάταξη ερμήνευσε τις προθεσμίες ως εργάσιμες, καίτοι δεν ορίζονται έτσι από τον νόμο.

Στη σκέψη 7 της υπ’ αριθ. 1098/2025 απόφασης, τέθηκε και το ζήτημα του κατά πόσο οι αποφάσεις των Διοικητικών Εφετείων είναι ανέκκλητες. Η πλειοψηφία του Δικαστηρίου ερμήνευσε contra legem τη διάταξη και κατέληξε ότι σκοπός του νομοθέτη δεν ήταν να μεταβάλει το προγενέστερο καθεστώς περί ανεκκλήτου. Πρόκειται, σαφέστατα, για μια κρίση σκοπιμότητας, σε μια προσπάθεια αποφυγής αύξησης του όγκου των υποθέσεων που άγονται ενώπιον του ήδη επιβαρυμένου Δικαστηρίου. Πιο ορθή δογματικά και σύμφωνη με το άρθρο 95 παρ. 3 του Συντάγματος είναι η άποψη της μειοψηφίας, κατά την οποία το ανέκκλητο αποτελεί την εξαίρεση και ισχύει μόνο όταν ο νόμος το ορίζει ρητώς. Με αφορμή την κρίση της Ολομέλειας δημιουργείται προβληματισμός ως προς την πρακτική εφαρμογή των ερμηνευτικών ορίων που θέτουν συνταγματικές διατάξεις.

Ενδιαφέρουσες απόψεις διατυπώθηκαν στη σκέψη 29 της υπ’ αριθ. 1096/2025 απόφασης σχετικά με την προθεσμία για την έκδοση του διατακτικού της απόφασης εντός 15 ημερών από τη συζήτηση της υπόθεσης ή την υποβολή υπομνημάτων. Κατά την άποψη που πλειοψήφησε, η αποκλειστική προθεσμία είναι εύλογη, ενόψει του σκοπού των διατάξεων. Κατά τη δεύτερη άποψη, η προθεσμία πρέπει να ερμηνευτεί ως ενδεικτική, ενώ, κατά την τρίτη άποψη, η προθεσμία αντίκειται στο άρθρο 93 παρ. 3 του Συντάγματος. Εντέλει, επικράτησε η ενδιάμεση άποψη και η προθεσμία κρίθηκε ως ενδεικτική.

Αντισυνταγματικές και αντίθετες στη δικονομική οδηγία κρίθηκαν, κατά πλειοψηφία, οι διατάξεις που προβλέπουν την έκδοση προσωρινής διαταγής εντός 15 ημερών. Κατά την άποψη που επικράτησε, η αποτελεσματική δικαστική προστασία δεν εξαντλείται, κατά την δικονομική οδηγία 89/665, σε ταχεία εκκαθάριση των σχετικών διαφορών, χωρίς τα απαιτούμενα ποιοτικά εχέγγυα, και άρα η βραχύτατη αυτή προθεσμία δεν διασφαλίζει την αποτελεσματική δικαστική προστασία, εν όψει του γεγονότος ότι ο δικαστής οφείλει να προβεί σε πιθανολόγηση της βασιμότητας των λόγων ακύρωσης. Κατά την άποψη της μειοψηφίας, η προθεσμία είναι ενδεικτική και άρα δεν τίθεται ζήτημα παραβίασης του Συντάγματος ή της δικονομικής οδηγίας.

Εν όψει της κρίσης του Δικαστηρίου, και προκειμένου να καλυφθεί το κενό στην προσωρινή προστασία, κρίθηκε, κατά πλειοψηφία, ότι η προσωρινή διαταγή χορηγείται υπό τους όρους του άρθρου 52 του π.δ. 18/1989, δηλαδή το Δικαστήριο δεν προβαίνει σε πιθανολόγηση της βασιμότητας των λόγων ακύρωσης. Ωστόσο, η κρίση αυτή δεν φαίνεται να είναι οριστική, αφού το Συμβούλιο της Επικρατείας θεώρησε λυσιτελές το προδικαστικό ερώτημα καίτοι έχει απορριφθεί το αίτημα προσωρινής διαταγής, καθώς από την απάντηση που θα δώσει το ΔΕΕ θα προσδιορισθεί το εφαρμοστέο για την επανυποβολή αιτήματος προσωρινής προστασίας νομοθετικό καθεστώς.

Καταλήγουμε, λοιπόν, στο συμπέρασμα ότι στο σύστημα έννομης προστασίας του Βιβλίου IV του Ν. 4412/2016, τόσο σε επίπεδο ΕΑΔΗΣΥ όσο και σε επίπεδο δικαστικού ελέγχου, δεν υφίσταται πλέον προσωρινή προστασία, κατά την έννοια του άρθρου 2 παρ. 1 περ. α’ της δικονομικής οδηγίας, αλλά μια ταχεία οριστική προστασία. Η διαπίστωση αυτή δίνει ένα επιχείρημα στη μειοψηφία επί του κεντρικού ζητήματος που απασχόλησε την Ολομέλεια. Κατά πόσο η σώρευση προσωρινής και οριστικής προστασίας είναι σύμφωνη με τη δικονομική οδηγία.

Επ’ αυτού, η πλειοψηφία τάχθηκε υπέρ της συμβατότητας του νέου συστήματος με τη δικονομική οδηγία, λαμβάνοντας υπ’ όψιν: α) την αρχή του επίκαιρου και δη την ανάγκη σύντομης ολοκλήρωσης των σταδίων της διαγωνιστικής διαδικασίας με οριστικές κρίσεις, προκειμένου να μην υποχρεωθεί η αναθέτουσα αρχή να τα επαναλάβει, β) το γεγονός ότι αντιμετωπίζει τις στρεβλώσεις που παρατηρήθηκαν από τις προϊσχύσασες ρυθμίσεις, όπως η διστακτικότητα της αναθέτουσας αρχής να συμμορφωθεί με τη ληφθείσα στο στάδιο της προσωρινής προστασίας απόφαση του οικείου δικαστηρίου και οι εντεύθεν καθυστερήσεις, η άσκηση παρελκυστικών ενδίκων βοηθημάτων από διαγωνιζομένους σε πλείονα στάδια της διαδικασίας, καθώς και η συνακόλουθη επιβάρυνση των δικαστηρίων, και γ) το γεγονός ότι προβλέπεται το αυτόματο ανασταλτικό αποτέλεσμα σύναψης της σύμβασης έως την οριστική απόφαση, το οποίο θωρακίζει τον αιτούντα. Η μειοψηφία, από την πλευρά της, επανέλαβε τις παλαιότερες κρίσεις του ΔΕΚ[3] ότι η άσκηση του κύριου ενδίκου βοηθήματος δεν μπορεί να αποτελεί προϋπόθεση για τη λήψη ασφαλιστικών μέτρων.

Η διαφωνία αυτή είναι που οδήγησε στην υποβολή του προδικαστικού ερωτήματος στο ΔΕΕ και αναμένεται με ενδιαφέρον η απόφασή του στην υπόθεση C-584/25, A.T.E.Σ.Ε. κ.λπ. Το ΔΕΕ, κατά την επεξεργασία του προδικαστικού ερωτήματος, ενδεχομένως να κληθεί να απαντήσει σε επιμέρους ερωτήματα που δεν εξετάστηκαν από την Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας. Πρώτον, κατά πόσο το άρθρο 2 παρ. 1 περ. α’ της δικονομικής οδηγίας, το οποίο προβλέπει τη λήψη ασφαλιστικών μέτρων, αφορά τη διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου ή ενώπιον της ΕΑΔΗΣΥ ή αμφότερα τα στάδια. Διότι η εν λόγω διάταξη αναφέρεται ρητώς στις πράξεις της αναθέτουσας αρχής και στο σύστημα παροχής έννομης προστασίας του Βιβλίου IV του Ν. 4412/2016, το δε όργανο που εξετάζει τη νομιμότητα των πράξεων της αναθέτουσας αρχής είναι η ΕΑΔΗΣΥ, η οποία αποτελεί το όργανο εξέτασης της προσφυγής[4]. Και δεύτερον, κατά πόσο η επέκταση του αυτόματου ανασταλτικού αποτελέσματος σύναψης της σύμβασης μέχρι την έκδοση της οριστικής απόφασης είναι συμβατή με τη δικονομική οδηγία, καθιστώντας ανέφικτη τη σύναψη της σύμβασης επί μακρό χρονικό διάστημα. Διότι ο νομοθέτης της Ένωσης επιδίωξε, με τις διατάξεις της δικονομικής οδηγίας, τον συγκερασμό των συμφερόντων όλων των εμπλεκόμενων και, ως εκ τούτου, το αυτόματο ανασταλτικό αποτέλεσμα σύναψης δημόσιας σύμβασης εξακολουθεί να ισχύει, το αργότερο, έως ότου το πρωτοβάθμιο όργανο αποφανθεί επί της προσφυγής κατά της απόφασης ανάθεσης της σύμβασης, ανεξαρτήτως του αν το όργανο αυτό είναι δικαστικό[5].

Γ. Οι πιλοτικές δίκες

Ενδιαφέροντα ζητήματα έχουν απασχολήσει το Συμβούλιο της Επικρατείας σε υποθέσεις που εκδικάστηκαν στο πλαίσιο πρότυπης δίκης. Δώδεκα (12) είναι συνολικά οι υποθέσεις, οι οποίες παρουσιάζονται συνοπτικά κατωτέρω.

Το ύψος του παραβόλου

Η πρώτη πιλοτική δίκη στο αντικείμενο των δημοσίων συμβάσεων ήταν αυτή επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση της Ολομέλειας της Επιτροπής Αναστολών υπ’ αριθ. 136/2013, με την οποία κρίθηκε ότι το παράβολο των 50.000 ευρώ για την άσκηση των ασφαλιστικών μέτρων, το οποίο εισήχθη με την από 4.12.2012 ΠΝΠ (Α’ 237), είναι μεν σύμφωνο με την αρχή της αναλογικότητας, αλλά ότι δεν πρέπει να προκαταβάλλεται στο σύνολό του. Το ζήτημα αυτό καθίσταται επίκαιρο μετά την αύξηση των παραβόλων με το άρθρο 30 του Ν. 5218/2025.

Οι συμβάσεις απασχόλησης

Η δεύτερη υπόθεση που εισήχθη στο πλαίσιο πρότυπης δίκης οδηγήθηκε στο ΔΕΕ, μετά την υποβολή προδικαστικών ερωτημάτων, με την 1305/2017 απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας. Με την απόφαση του ΔΕΕ της 25ης Οκτωβρίου 2018, C-260/17, Ανοδική Services ΕΠΕ, τα προδικαστικά ερωτήματα που τέθηκαν, απαντήθηκαν ως εξής: α) οι συμβάσεις απασχόλησης δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της Οδηγίας 2014/24/ΕΕ, β) στις περιπτώσεις που μια δημόσια αρχή εκπληρώνει τα καθήκοντα δημοσίου συμφέροντος με δικά της μέσα, δεν εφαρμόζονται η ΣΛΕΕ και οι γενικές αρχές που διέπουν τις δημόσιες συμβάσεις και γ) η αμφισβήτηση εκ μέρους ενός οικονομικού φορέα κατά πόσο μια ανάθεση εμπίπτει ή μη στην έννοια της δημόσιας σύμβασης, αποτελεί αντικείμενο προσφυγής κατά τη δικονομική οδηγία. Εξελίσσοντας την τελευταία αυτή σκέψη, υπό το καθεστώς του Βιβλίου IV του Ν. 4412/2016, εγκαθιδρύεται αρμοδιότητα της ΕΑΔΗΣΥ στις περιπτώσεις αυτές. Η υπόθεση έκλεισε οριστικά με την υπ’ αριθ. 943/2020 απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας.

Οι αρμοδιότητες της ΑΕΠΠ (ήδη ΕΑΔΗΣΥ)

Ιδιαίτερα σημαντική είναι η απόφαση της Επιτροπής Αναστολών υπ’ αριθ. 54/2018, η οποία οριοθέτησε τις αρμοδιότητες της ΑΕΠΠ (και ήδη ΕΑΔΗΣΥ) και αποτελεί σημείο αναφοράς. Η απόφαση αυτή είχε ως αντικείμενο την προσβολή διακήρυξης και κρίθηκαν εν συνόψει τα εξής: α) Η ΑΕΠΠ δεν έχει την εξουσία να τροποποιήσει την προσβαλλόμενη πράξη ή να προβεί στην οφειλόμενη ενέργεια, υποκαθιστώντας την αναθέτουσα αρχή. β) Μετά την άπρακτη πάροδο της 20ήμερης προθεσμίας από τη συζήτηση της προσφυγής, τεκμαίρεται η σιωπηρή απόρριψή της. γ) Στην προδικασία ενώπιον της ΑΕΠΠ έχει δικαίωμα παρέμβασης κάθε τρίτος θιγόμενος, ο οποίος δικαιούται να προσβάλει την απόφαση που θα εκδοθεί, εφόσον είναι βλαπτική γι’ αυτόν. δ) Αν ο τρίτος ή άλλος θιγόμενος ή η αναθέτουσα αρχή δεν προσβάλουν την απόφαση της ΑΕΠΠ, η αναθέτουσα αρχή υποχρεούται να συμμορφωθεί με την απόφαση. ε) Η απόφαση της ΑΕΠΠ δεσμεύει την ίδια, εκτός αν μεταβληθεί το νομικό καθεστώς. στ) Η επαναπροκήρυξη σε συμμόρφωση με απόφαση της ΑΕΠΠ δεν μπορεί να προσβληθεί από τον τρίτο παρεμβάντα, ο οποίος δεν την προσέβαλε.

Η τελευταία αυτή κρίση θα μπορούσε να οδηγήσει και σε μια κάμψη της αρχής της αυτοτέλειας των διαγωνισμών, υπό την έννοια ότι η νέα διαγωνιστική διαδικασία, ως συνέπεια συμμόρφωσης με την απόφαση της ΕΑΔΗΣΥ, είναι συνέχεια της προηγούμενης. Άλλωστε, κατά το ΔΕΕ, η έννοια της σύμβασης περιλαμβάνει και την μέλλουσα διαγωνιστική διαδικασία, κατόπιν ματαίωσης και επαναπροκήρυξης[6].

Προσκόμιση δικαιολογητικών τεχνικής προσφοράς

Μια υπόθεση «ξεχασμένη» ήταν αυτή που οδήγησε στην υπ’ αριθ. 353/2018 απόφαση της Επιτροπής Αναστολών. Αντικείμενο της αμφισβήτησης ήταν η πρόβλεψη διαδικαστικών όρων σε διακήρυξη κατά τους οποίους η προσκόμιση εγγράφων που αποδεικνύουν την πλήρωση των τεχνικών προδιαγραφών γινόταν κατά την κατακύρωση. Η εξέλιξη του διαγωνισμού στέρησε το έννομο συμφέρον στον αιτούντα. Η Επιτροπή Αναστολών, ωστόσο, προσπαθώντας να επιτελέσει τον ρόλο της στο πλαίσιο της πρότυπης δίκης, διαπίστωσε ότι μια τέτοια διαδικασία φαίνεται να παραβιάζει το νόμο.

Οι παράλληλοι έλεγχοι νομιμότητας

Ενδιαφέροντα ζητήματα κλήθηκε να αντιμετωπίσει το Συμβούλιο της Επικρατείας σχετικά με τους παράλληλους ελέγχους νομιμότητας, με την πολυσχολιασμένη υπ’ αριθ. 770/2021 απόφαση της Επταμελούς Σύνθεσης του Δ’ Τμήματος, με την οποία κρίθηκαν τα εξής: α) Ο έλεγχος νομιμότητας που ασκείται από την Αποκεντρωμένη Διοίκηση στους ΟΤΑ μπορεί να οδηγήσει σε ακύρωση της πράξης του ΟΤΑ. Πρόκειται, δηλαδή, για έναν παράλληλο έλεγχο νομιμότητας με εξουσία ακύρωσης, παράλληλο με αυτόν της ΕΑΔΗΣΥ. β) Ο ελεγκτής νομιμότητας δεσμεύεται κατ’ αρχήν από τις πράξεις των Κλιμακίων του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Άρα, αν προηγηθεί ο έλεγχος του Ελεγκτικού Συνεδρίου και είναι θετικός, ο Γραμματέας της Αποκεντρωμένης Διοίκησης δεν μπορεί να ακυρώσει την πράξη. Διακηρύχθηκε με τον τρόπο αυτό η αρχή της υπεροχής του Ελεγκτικού Συνεδρίου έναντι άλλων διοικητικών ελέγχων. γ) Οι αποφάσεις του ελεγκτή νομιμότητας υπόκεινται σε ευθύ δικαστικό έλεγχο, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 372 του Ν. 4412/2016, και δεν προσβάλλονται με προσφυγή ενώπιον της ΕΑΔΗΣΥ. Αυτή την τελευταία δικονομική ευελιξία, κατά την άποψή μου, όφειλε να επιδείξει το Συμβούλιο της Επικρατείας και στην περίπτωση προσβολής αποφάσεων αναθετουσών αρχών που συμμορφώνονται με πράξεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Με τον τρόπο αυτό θα είχε αποφευχθεί η σύγκρουση του Ελεγκτικού Συνεδρίου με την ΕΑΔΗΣΥ που οδηγεί σε έναν φαύλο κύκλο ελέγχων νομιμότητας[7].

Ο χρόνος ισχύος δικαιολογητικών κατακύρωσης και τα πιστοποιητικά ISO

Με την υπ’ αριθ. 2325/2023 απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, κρίθηκαν τα εξής: α) Τα δικαιολογητικά κατακύρωσης πρέπει να ανατρέχουν και στον χρόνο υποβολής της προσφοράς. β) Τα πιστοποιητικά διασφάλισης ποιότητας και περιβαλλοντικής διαχείρισης πρέπει να εκδίδονται από φορείς διαπιστευμένους σύμφωνα με τον κανονισμό 765/2008.

Η συμπλήρωση δικαιολογητικών κατακύρωσης

Με την υπ’ αριθ. 211/2024 απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, κρίθηκε ότι το άρθρο 103 παρ. 2 του Ν. 4412/2016, που προβλέπει την υποχρέωση κλήσης του προσωρινού αναδόχου για τη συμπλήρωση των δικαιολογητικών κατακύρωσης, δεν παραβιάζει το ενωσιακό δίκαιο και ότι διαδικαστικοί κανόνες που κατατείνουν στην αποφυγή αποκλεισμών εφαρμόζονται αναδρομικά σε εκκρεμείς διαγωνιστικές διαδικασίες.

Η επιστροφή του παραβόλου

Με την υπ’ αριθ. 289/2024 απόφαση της Επταμελούς Σύνθεσης του Δ’ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας, κρίθηκε, κατά πλειοψηφία, ότι η διάταξη του άρθρου 363 παρ. 5 περ. γ’ του Ν. 4412/2016 που προβλέπει ότι το παράβολο για την άσκηση της προσφυγής δεν επιστρέφεται στον προσφεύγοντα, εφόσον υποβάλει παραίτηση μετά την πάροδο 10 ημερών από την άσκηση της προσφυγής, παραβιάζει το ενωσιακό δίκαιο και ότι η πράξη κατάπτωσης του παραβόλου προσβάλλεται με το ένδικο βοήθημα του άρθρου 372 του Ν. 4412/2016. Η ΕΑΔΗΣΥ συμμορφώθηκε εσφαλμένως με την ως άνω απόφαση, αρνούμενη να επιστρέψει το παράβολο σε περιπτώσεις που η παραίτηση λάμβανε χώρα μετά τη συζήτηση της υπόθεσης. Η άρνηση αυτή επιστροφής του παραβόλου ακυρώθηκε με τις υπ’ αριθ. 2166 και 2167/2025 αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας.

Η σύγχυση δάνειας εμπειρίας και υπεργολαβίας

Σημαντική απόφαση είναι και η υπ’ αριθ. 1412/2024 απόφαση της Επταμελούς Σύνθεσης του Δ’ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας, με την οποία λύθηκε οριστικά το ζήτημα της σύγχυσης της δάνειας εμπειρίας με την υπεργολαβία, υπέρ της άποψης ότι δεν υφίσταται εκ του άρθρου 78 του Ν. 4412/2016 υποχρέωση ταύτισης. Πέραν του ως άνω κεντρικού ζητήματα επιλύθηκαν και δύο ζητήματα σχετιζόμενα με την έννομη προστασία. Πρώτον, ότι υπό προϋποθέσεις μπορούν να προβάλλονται με προσφυγή στο στάδιο προκαταρκτικής απόδειξης ισχυρισμοί που αφορούν στο στάδιο κατακύρωσης, εφόσον αποδεικνύονται αυτοί. Δεύτερον, ότι το Δικαστήριο μπορεί να εξετάσει πρωτογενώς λόγους που δεν είναι τεχνικοί και είναι εκκαθαρισμένοι κατά το πραγματικό τους σκέλος, στην περίπτωση που η προσφυγή είχε απορριφθεί ως απαράδεκτη. Με τον τρόπο αυτό εισήχθη μια παρέκκλιση από τη διαμορφωθείσα νομολογία σχετικά με τις σιωπηρές απορρίψεις[8], υπό το σκεπτικό ότι πάντως σε μια τέτοια περίπτωση η ΕΑΔΗΣΥ άσκησε τις αρμοδιότητές της.

Οι ψευδείς δηλώσεις

Με τη 49/2025 απόφαση της Επταμελούς Σύνθεσης του Δ’ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας, κρίθηκε, κατά πλειοψηφία, ότι δεν θεμελιώνεται ο λόγος αποκλεισμού περί ψευδών δηλώσεων στην περίπτωση που οικονομικός φορέας παραλείψει να δηλώσει ότι είχε αποκλειστεί από άλλη διαγωνιστική διαδικασία για ψευδείς δηλώσεις. Με τον τρόπο αυτό σταμάτησε το φαινόμενο των αποκλεισμών «μπάμπουσκα», που ο ένας αποκλεισμός «γεννούσε» τον άλλο.

Οι επίσημοι κατάλογοι και ο τρόπος συμπλήρωσης του ΕΕΕΣ

Η υπ’ αριθ. 808/2025 απόφαση της Επταμελούς Σύνθεσης του Δ’ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας αποδεικνύει  πώς ένα τεχνικό πρόβλημα, και δη η εσφαλμένη παραμετροποίηση του ΕΕΕΣ, μπορεί να οδηγήσει σε πολλούς άδικους αποκλεισμούς, να δημιουργήσει σύγχυση σε οικονομικούς φορείς και αναθέτουσες αρχές αλλά στην ΕΑΔΗΣΥ και τα Δικαστήρια. Αλλά και να οδηγήσει σε μια καλογραμμένη απόφαση, η οποία επιλύει οριστικά ένα ζήτημα του οποίου η απάντηση ήταν προφανής, αρκεί να εμβαθύνει κανείς, καταλήγοντας σε ένα βασικό συμπέρασμα: Ότι αρκεί η δήλωση των κρίσιμων πληροφοριών σε ένα μόνο κατάλληλο πεδίο του ΕΕΕΣ και ότι η πλημμελής συμπλήρωση του ΕΕΕΣ σε μια τέτοια περίπτωση δεν οδηγεί στον αποκλεισμό, ούτε συνιστά ψευδή δήλωση. Και ότι τα τεχνικά μέσα εξυπηρετούν τους κανόνες δικαίου και δεν εισάγουν τέτοιους.

Το έννομο συμφέρον του μη οριστικώς αποκλεισθέντα

Τέλος, αναμένεται η έκδοση απόφασης σχετικά με το ζήτημα του οριστικού αποκλεισμού, κατόπιν της 14/2025 πράξης της Τριμελούς Επιτροπής του άρθρου 1 του Ν. 3900/2010. Η υπόθεση συζητήθηκε ενώπιον της Επταμελούς Σύνθεσης του Δ’ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας και τίθενται τα εξής βασικά ερωτήματα: κατά πόσο η νομολογία του ΔΕΕ εφαρμόζεται και στις συμβάσεις κάτω των ορίων και αν για τη θεμελίωση του εννόμου συμφέροντος αποκλεισθέντος να αμφισβητήσει την προσφορά ανταγωνιστή του πρέπει ο αποκλεισθείς οικονομικός φορέας να έχει υποβάλει παραδεκτή προσφορά, δηλαδή προσφορά που υποβάλλεται από προσφέροντα που έχει αποδείξει ότι πληροί τις προϋποθέσεις συμμετοχής.

Δ. Επίλογος – Η αξία του θεσμού της πιλοτικής δίκης

Κάνοντας μια αποτίμηση του θεσμού της πιλοτικής δίκης στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, διαπιστώνει κανείς ότι σε άλλες περιπτώσεις λύθηκαν πρακτικά ζητήματα, όπως η περίπτωση των επίσημων καταλόγων, και σε άλλες θεσμικά, όπως οι αρμοδιότητες της ΕΑΔΗΣΥ και η υπεροχή του Ελεγκτικού Συνεδρίου έναντι άλλων ελέγχων. Σε κάποιες λύθηκαν μεν κάποια ζητήματα, αλλά προέκυψαν νέα, όπως η περίπτωση της δάνειας εμπειρίας, ήγειρε προβληματισμούς ως προς την έννοια της υπεργολαβίας. Σε άλλη περίπτωση, όπως στη συμπλήρωση των δικαιολογητικών κατακύρωσης, διακηρύχθηκε ως σκοπός δημοσίου συμφέροντος η αποφυγή άσκοπων αποκλεισμών, σε σημείο που να επιτρέπεται η αναδρομική εφαρμογή διαδικαστικής φύσης διατάξεων, ανοίγοντας μια συζήτηση περί κάμψης της τυπολατρίας. Σε έτερη περίπτωση, όπως αυτή της επιστροφής του παραβόλου, ο νομοθέτης αγνόησε την απόφαση, παρά το γεγονός ότι με το άρθρο 25 του Ν. 5218/2025 τροποποίησε τη διάταξη που κρίθηκε ότι παραβιάζει το ενωσιακό δίκαιο. Και σε άλλη, όπως αυτή για τον χρόνο ισχύος των δικαιολογητικών κατακύρωσης και τα πιστοποιητικά ISO, την ανέτρεψε, θέτοντας όχι απλώς ζητήματα συμβατότητας με το ενωσιακό δίκαιο, αλλά και ζήτημα παραβίασης της αρχής της διάκρισης των εξουσιών. Με άλλα λόγια, όποτε εξυπηρετούν οι αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας, όπως στην περίπτωση των ιδιωτικών πανεπιστημίων, επικυρώνονται, ενώ σε διαφορετική περίπτωση «καταργούνται» με νόμο.

Έχοντας κατά νου ότι μόλις μια υπόθεση προέκυψε κατόπιν προδικαστικού ερωτήματος Διοικητικού Εφετείου και μόλις μια έχει καταλήξει στο ΔΕΕ, οδηγούμαστε στο συμπέρασμα ότι ο εθνικός δικαστής μένει πιστός στην αρχή του φυσικού δικαστή, αποφεύγοντας να αναθέσει σε άλλο Δικαστήριο την επίλυση των ζητημάτων αρμοδιότητάς του. Αν και όλες οι δικαστικές αποφάσεις στον τομέα δημοσίων συμβάσεων είναι ανέκκλητες και άρα τα Δικαστήρια δικάζουν σε τελευταίο βαθμό, ενώ στις πιλοτικές δίκες κατά κανόνα ερμηνεύονται κανόνες ενωσιακής προέλευσης, τα εθνικά δικαστήρια σπάνια προσφεύγουν στο ΔΕΕ, παρά το ότι υφίσταται σχετική υποχρέωση από το άρθρο 267 της ΣΛΕΕ, ενώ υπό προϋποθέσεις μια τέτοια πρακτική συνιστά παραβίαση της δίκαιης δίκης[9].

Αλλά και το άρθρο 1 του Ν. 3900/2010 δημιουργεί μια ηθική υποχρέωση στα Δικαστήρια που εκδίδουν ανέκκλητες αποφάσεις να αποστέλλουν προδικαστικά ερωτήματα στο Συμβούλιο της Επικρατείας, όταν διακρίνουν νομολογιακές αποκλίσεις ικανές να κλονίσουν την ασφάλεια δικαίου[10]. Είναι, βεβαίως, αληθές ότι και η ίδια η Τριμελής Επιτροπή του άρθρου 1 του Ν. 3900/2010 είναι πολλές φορές επιφυλακτική όταν εκδίδει σχετικές πράξεις. Στην εποχή των αριθμών αναζητούνται πολλές εκκρεμείς υποθέσεις. Ωστόσο, η σοβαρότητα ενός νομικού ζητήματος δεν εξαρτάται από τους αριθμούς. Αρκεί να σκεφτεί κανείς ότι η απόφαση σταθμός του ΔΕΚ Costa Enel (6/64) αφορούσε μια διαφορά ευτελούς ποσού.

Ιδίως, δε, όταν τα ζητήματα αφορούν στους όρους πρόσβασης στη δικαιοσύνη, η ασφάλεια δικαίου επιβάλλει την ενιαία εφαρμογή των δικονομικών κανόνων, που σε επίπεδο διοικητικών δικαστηρίων μόνο το Συμβούλιο της Επικρατείας μπορεί να διασφαλίσει. Διότι είναι προφανές οτι δεν είναι δυνατόν να εφαρμόζει άλλη δικονομία το ένα Διοικητικό Εφετείο και άλλη το άλλο. Η Τριμελής Επιτροπή του άρθρου 1 του Ν. 3900/2010, έχοντας κατά νου τον ρόλο του Συμβουλίου της Επικρατείας, που είναι μεταξύ άλλων ο εγγυητής της ενότητας της νομολογίας, οφείλει να εξετάζει θετικά τα αιτήματα, όταν διακρίνει νομολογιακές αποκλίσεις και δυσερμήνευτα νομικά ζητήματα δικονομικής φύσης, ιδίως δε όταν εκδίδονται ανέκκλητες αποφάσεις, χωρίς να απαιτείται να αναζητά τη σώρευση πολλών εκκρεμών υποθέσεων. Η αποδοχή μιας αίτησης δεν συνιστά παραβίαση της αρχής του φυσικού δικαστή, αλλά αποκατάσταση της ασφάλειας δικαίου.

Σε εν γένει ανασφάλεια δικαίου θα πρέπει να προστεθεί η διαρκής και σε πολλές περιπτώσεις άστοχη παρέμβαση του νομοθέτη, με ρυθμίσεις a la carte, με ασαφείς διατάξεις, που λύνουν ένα πρόβλημα και δημιουργούν τρία. Η πιλοτική δίκη αποτελεί ένα πολύτιμο εργαλείο που εγκαθιδρύει την ασφάλεια δικαίου και συμβάλλει στην αποφυγή νομολογιακών αποκλίσεων.

Αν και έχουν εκφραστεί επιφυλάξεις ως προς τον θεσμό της πιλοτικής δίκης επειδή μειώνουν τη δικηγορική ύλη, πρέπει να επισημανθεί ότι η δικαιοσύνη δεν είναι συνδικαλισμός. Δεν είναι πεδίο εξυπηρέτησης συμφερόντων, αλλά το καταφύγιο του αδικημένου πολίτη. Και η δικαιοσύνη πρέπει να παρέχεται υπό όρους ασφάλειας δικαίου, προκειμένου να εδραιώνεται η εμπιστοσύνη του πολίτη σε αυτή.

Σεβαστές οι διαφορετικές απόψεις, αλλά κάποια στιγμή πρέπει να διαμορφώνεται η κρατούσα νομολογία και να μην αποτελεί η άσκηση προσφυγής «τζόγο», όπου ο οικονομικός φορέας θα στοιχηματίζει σε ποιο Κλιμάκιο της ΕΑΔΗΣΥ ή σε ποιο Τμήμα Διοικητικού Εφετείου θα χρεωθεί η υπόθεση. Ιδίως στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, όπου κατά το ΔΕΕ[11] το σύστημα έννομης προστασίας πρέπει να συμβάλλει στη βελτίωση της διαδικασίας ανάθεσης, οι νομολογιακές αποκλίσεις πλήττουν το σύστημα ανάθεσης των δημοσίων συμβάσεων.

Η αναζήτηση δικηγορικής ύλης στις νομολογιακές αποκλίσεις προκαλεί καθυστερήσεις στην ανάθεση. Και οι καθυστερήσεις στην ανάθεση προκαλούν νομοθετικές παρεμβάσεις της μορφής «πονάει κεφάλι, κόβει κεφάλι». Έτσι οδηγούμαστε στη θέσπιση υπερβολικών -και πιθανότατα δυσανάλογων[12]– παραβόλων που αποτρέπουν τον θιγόμενο από το να προσφύγει. Διότι ο πραγματικά θιγόμενος θα το σκεφτεί διπλά «να βάλει το χέρι στην τσέπη του», έχοντας υπ’ όψιν και τις νομολογιακές αποκλίσεις κι επομένως το αβέβαιο της έκβασης της υπόθεσής του.

Αντί, λοιπόν, ο νομοθέτης να ψάχνει εύκολες λύσεις που θέτουν εμπόδια στην πρόσβαση στη δικαιοσύνη, θα πρέπει να αναζητηθούν λύσεις που στοχεύουν στην εμπέδωση της ασφάλειας δικαίου. Η καλή νομοθέτηση, η έκδοση εγκυκλίων και κατευθυντήριων οδηγιών, πρότυπων τευχών δημοπράτησης, και όχι απλών διακηρύξεων, είναι εργαλεία που μπορούν να συμβάλουν προς τον σκοπό αυτό. Και ο θεσμός της πρότυπης δίκης αποτελεί επίσης ένα εργαλείο που κινείται προς αυτή την κατεύθυνση.

[1] Ε. Πρεβεδούρου, Το νέο «υβριδικό» ένδικο βοήθημα του νόμου 4782/2021, σε https://www.prevedourou.gr.

[2] ΣτΕ 7μ 147/2022, σκ. 28, 725/2022, σκ. 24, 726/2022, σκ. 24, 444/2022, σκ. 31.

[3] Αποφάσεις ΔΕΚ της 19^ης Σεπτεμβρίου1996, στην υπόθεση C-236/95, Επιτροπή κατά Ελλάδας και της 15ης Μαΐου 2003, στην υπόθεση C-214/00, Επιτροπή κατά Ισπανίας.

[4] Απόφαση ΔΕΕ της 18ης Ιανουαρίου 2024, C‑303/22, CROSS Zlín a.s., EU:C:2024:60, σκέψη 57.

[5] Απόφαση ΔΕΕ C‑303/22, CROSS Zlín a.s., ό.π., σκέψεις 61 έως 64.

[6] Απόφαση ΔΕΕ της 11ης Μαΐου 2017, C‑131/16, Archus sp. z o.o., EU:C:2017:358, σκέψεις 58 και 59.

[7] Β. Χατζηγιαννάκης, Παρατηρήσεις στη ΣτΕ 94/2025 (7μ) – Ο φαύλος κύκλος των παράλληλων ελέγχων νομιμότητας στις δημόσιες συμβάσεις, ΤΝΠ QUALEX, ΘΠΔΔ, 1/2025, σελ. 39 – 41, Β. Χατζηγιαννάκης και Κ. Βλάμη, Τα παράλληλα συστήματα διοικητικού ελέγχου νομιμότητας στις δημόσιες συμβάσεις, Μάρτιος 2025, σε  https://nomarchia.gr.

[8] ΣτΕ 7μ 194/2022, αντίθετη η ΣτΕ 7μ 444/2022.

[9] Απόφαση ΕΔΔΑ της 16.12.2025 Gondert κατά Γερμανίας (προσφ. αριθ. 34701/21)

[10] Αποφάσεις ΕΔΔΑ της 18.12.2025 Latorre Atance κατά Ισπανίας (προσφ. αριθ. 33818/22), της 23.06.2019 ΣΙΝΕ ΤΣΑΓΚΑΡΑΚΗΣ Α.Ε.Ε. κατά Ελλάδας (αριθ. προσφυγής 17257/13)

[11] Διάταξη ΔΕΕ της 14ης Φεβρουαρίου 2019, C‑54/18, Cooperativa, EU:C:2019:118, σκέψη 27.

[12] Βλ. Β. Χατζηγιαννάκης, Αυξημένα παράβολα – Μειωμένη δικαιοσύνη, NB Daily, 9.12.2025, ως προς τους προβληματισμούς σχετικά με τα αυξημένα παράβολα του άρθρου 30 του Ν. 5218/2025.