Η Δημοκρατία θυσία στο βωμό της “κυβερνησιμότητας”;

Τα τελευταία έτη, ο πολιτικός κόσμος ασχολήθηκε με το ζήτημα της εφαρμογής της απλής αναλογικής στο σύστημα εκλογής των βουλευτών και των αιρετών της τοπικής αυτοδιοίκησης. Επί της προηγούμενης Κυβέρνησης, ψηφίστηκε ο Ν. 4406/2016 (Α’ 133), με τον οποίο καθιερώθηκε η αναλογική εκπροσώπηση των πολιτικών κομμάτων στη Βουλή, ενώ, δύο (2) έτη μετά, ψηφίστηκε ο Ν. 4555/2018 (Α’ 133), που καθιέρωσε το σύστημα απλής αναλογικής στις εκλογές της τοπικής αυτοδιοίκησης. Όλως τυχαίως, τα δύο νομοθετήματα ιστορικής σημασίας έλαβαν τον ίδιο αριθμό στο Φύλλο Εφημερίδας της Κυβερνήσεως.

Η ιστορική σημασία των νομοθετημάτων συνίσταται αφενός μεν στην για πρώτη φορά στη μεταπολιτευτική Ελλάδα θέσπιση εκλογικού συστήματος απλής αναλογικής και αφετέρου στο ότι τα εν λόγω νομοθετήματα αποτελούν ήδη παρελθόν. Μετά τη διενέργεια των βουλευτικών εκλογών το 2019, μία από τις βασικές εξαγγελίες της νέας Κυβέρνησης ήταν η κατάργηση της απλής αναλογικής. Πράγματι, με τον Ν. 4654/2020 (Α’ 15), τροποποιήθηκε ο εκλογικός νόμος και θεσπίστηκε μπόνους για το αυτοτελές κόμμα που συγκέντρωσε μεγαλύτερο αριθμό εγκύρων ψηφοδελτίων. Έτσι, σε επίπεδο βουλευτικών εκλογών, η απλή αναλογική θα τύχει εφαρμογής μόνο στην επόμενη εκλογική αναμέτρηση, χάρη στην πρόνοια του συνταγματικού νομοθέτη που δεν επιτρέπει την άμεση εφαρμογή εκλογικού νόμου.

Σε επίπεδο τοπικής αυτοδιοίκησης τα πράγματα δεν είναι τόσο απλά. Η Κυβέρνηση έχει ήδη εξαγγείλει την κατάργηση της απλής αναλογικής, η οποία αναμένεται να λάβει χώρα με την ψήφιση του ενιαίου κώδικα τοπικής αυτοδιοίκησης. Άλλωστε, το Σύνταγμα δεν προβλέπει αντίστοιχους περιορισμούς στην άμεση εφαρμογή εκλογικών νόμων που αφορούν στην τοπική αυτοδιοίκηση. Έτσι, λοιπόν, η απλή αναλογική εφαρμόστηκε στις εκλογές του 2019 και αναμένεται να μην εφαρμοστεί ξανά στις εκλογές του 2023.

Το πρόβλημα, σε επίπεδο τοπικής αυτοδιοίκησης, έγκειται στο ότι η Κυβέρνηση υλοποίησε άλλη μία εξαγγελία της, που επί της ουσίας συνίσταται στη μη εφαρμογή του νόμου δια της τροποποίησής του. Πράγματι, η Κυβέρνηση πριν την εγκατάσταση των νέων αυτοδιοικητικών αρχών έφερε προς ψήφιση νομοσχέδιο με το οποίο επέφερε σαρωτικές αλλαγές στη διοίκηση των ΟΤΑ. Ο Ν. 4623/2019 (Α’ 134), με σλόγκαν την κυβερνησιμότητα, άλλαξε τις ισορροπίες στα όργανα που διοικούν τους ΟΤΑ, πλην των άμεσα εκλεγμένων, προβλέποντας αυξημένη συμμετοχή σε αυτά των παρατάξεων με τις οποίες έχουν εκλεγεί οι Δήμαρχοι. Έτσι, δημοτικές παρατάξεις με τη μειοψηφία στο δημοτικό συμβούλιο έχουν πλέον την απόλυτη πλειοψηφία στις επιτροπές αυτού.

Η Κυβέρνηση, όμως, δεν αρκέστηκε σε αυτήν την τροποποίηση. Με σειρά νομοθετημάτων (Ν. 4625/2019, Ν. 4635/2019, Ν. 4674/2020, Ν. 4690/2020, Ν. 4714/2020 ), σε διάστημα σχεδόν ενός έτους, τροποποιήθηκε πληθώρα διατάξεων προς το «κυβερνησιμότερον». Σταδιακά άρχισαν να συρρικνώνονται οι αρμοδιότητες των δημοτικών και περιφερειακών συμβουλίων και να μεταφέρονται στις αντίστοιχες επιτροπές. Αρμοδιότητες άσκησης πολιτικής, κανονιστικές αρμοδιότητες και άλλα σοβαρά ζητήματα για τους ΟΤΑ δεν εξετάζονται από δημοτικά και περιφερειακά συμβούλια. Μάλιστα, με πρόσφατη τροποποίηση του νόμου (Ν. 4735/2020), προβλέφθηκε αποκλειστική αρμοδιότητα στις επιτροπές και αφαιρέθηκε η δυνατότητα από το δημοτικό συμβούλιο να εξετάσει αυτεπαγγέλτως ένα ζήτημα που κρίνει μείζονος σημασίας.

Εντέλει, με τις αλλαγές αυτές, τα δημοτικά και περιφερειακά συμβούλια έχουν καταστεί σε μεγάλο βαθμό θεατές των τεκταινόμενων στους Δήμους και στις Περιφέρειες, καθιστάμενα όργανα πολιτικής αντιπαράθεσης χωρίς δυνατότητα ουσιαστικής παρέμβασης. Το μείζον πολιτικό και νομικό ζήτημα που τίθεται εν προκειμένω, είναι αν η παρέμβαση αυτή του νομοθέτη μετά τη διενέργεια των εκλογών είναι θεμιτή και συνταγματικά ανεκτή.

Η αλλαγή των ισορροπιών εκπροσώπησης στα όργανα των ΟΤΑ επιφέρει βαθιά πληγή στη λαϊκή βούληση, όπως εκφράστηκε στις αυτοδιοικητικές εκλογές. Η ψήφος των πολιτών διαμορφώθηκε με την προσδοκία ότι ο συνδυασμός που θα επιλέξουν θα έχει αναλογική εκπροσώπηση στα όργανα διοίκησης και άρα αυξημένη συμμετοχή και ενισχυμένο ρόλο στη λήψη των αποφάσεων. Οι συνδυασμοί διαμορφώθηκαν με τέτοιο τρόπο ώστε να μην αποσκοπούν κατ’ ανάγκη στην πρώτη θέση, αλλά σε ένα καλό «πλασάρισμα», προκειμένου να διαδραματίσουν ρόλο την επομένη των εκλογών, με τη σύναψη προγραμματικών συμφωνιών, πολλές εκ των οποίων έλαβαν χώρα πριν τη δεύτερη Κυριακή των εκλογών. Οι ίδιοι οι υποψήφιοι και εντέλει οι εκλεγμένοι σύμβουλοι προσέβλεψαν στο ότι η ψήφος τους θα είναι κρίσιμη για τη διαμόρφωση των πολιτικών των ΟΤΑ. Υπό αυτές τις συνθήκες διαμορφώθηκε το σκηνικό των αυτοδιοικητικών εκλογών το οποίο κατέληξε σε συγκεκριμένο εκλογικό αποτέλεσμα.

Το σκηνικό αυτό ανατράπηκε πλήρως με τις νομοθετικές παρεμβάσεις και πλέον Δήμαρχοι και Περιφερειάρχες είναι απόλυτοι άρχοντες στους ΟΤΑ που εκπροσωπούν, αδιαφορώντας πολλές φορές για τη βούληση του δημοτικού και περιφερειακού συμβουλίου. Έτσι, από την απλή αναλογική οδηγηθήκαμε στην απόλυτα δυσανάλογη κυριαρχία των ολίγων ή και του ενός.

Εκτός, όμως, από το πολιτικό ζήτημα, παράλληλα τίθεται και το νομικό. Είναι σύμφωνη με το άρθρο 102 του Συντάγματος η ανάθεση της διοίκησης των ΟΤΑ σε όργανα που δεν εκλέγονται από άμεση και καθολική ψηφοφορία; Είναι συμβατή με τον Ευρωπαϊκό Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας η ανάθεση της διοίκησης των ΟΤΑ από όργανα που δεν έχουν αναλογική εκπροσώπηση σε σχέση με τα οικεία συμβούλια; Είναι σύμφωνη με το Σύνταγμα, και δη με την αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου και με το αντιπροσωπευτικό σύστημα, η εκ των υστέρων μεταβολή της σύνθεσης των οργάνων διοίκησης και των αρμοδιοτήτων σε τέτοιο βαθμό που να επηρεάζεται εν τοις πράγμασι το εκλογικό αποτέλεσμα; Είναι σύμφωνη με την ΕΣΔΑ η αιφνιδιαστική εκ των υστέρων ανατροπή των όρων πολιτικής αντιπροσώπευσης;

Μπορεί εντέλει ο νομοθέτης να παρέμβει σε τέτοιο βαθμό ώστε να καταστήσει το δημοτικό και περιφερειακό συμβούλιο ως όργανο χωρίς αποφασιστικό ρόλο στη χάραξη της πολιτικής των ΟΤΑ, καθιστώντας το ως όργανο «ανόργανο»;

Τα σοβαρά αυτά ερωτήματα θα απασχολήσουν σύντομα το Συμβούλιο της Επικρατείας, στο οποίο προσέφυγαν παρατάξεις του δημοτικού συμβουλίου του Δήμου Ιωαννιτών, ζητώντας να εκτελεστούν αποφάσεις που λήφθηκαν από την πλειοψηφία του δημοτικού συμβουλίου και έρχονται σε αντίθεση με αποφάσεις της Οικονομικής Επιτροπής του Δήμου.

Κανείς δεν μπορεί να προδικάσει την απόφαση του Ανώτατου Ακυρωτικού Δικαστηρίου, αναμένεται όμως με ενδιαφέρον η τελική κρίση του, αφού θα επηρεάσει το σύνολο των ΟΤΑ της χώρας και θα οριοθετήσει τις δυνατότητες του νομοθέτη να παρεμβαίνει εκ των υστέρων στον τρόπο εκπροσώπησης, διοίκησης και λήψης αποφάσεων.

Η απλή αναλογική φαίνεται ότι πέρασε, με τις πρόσφατες νομοθετικές ρυθμίσεις, στο χρονοντούλαπο της ιστορίας. Αν και δεν είμαι θιασώτης του συστήματος της απλής αναλογικής, τουλάχιστον όχι χωρίς δικλείδες ασφαλείας κυβερνησιμότητας, ωστόσο δεν με αφήνει ασυγκίνητο η άποψη ότι ο πολιτικός πολιτισμός πρέπει να αναπτυχθεί σε αυτόν τον τόπο και να ξεπερασθούν οι πεπερασμένες αντιλήψεις της στείρας αντιπολίτευσης. Η ανάπτυξη συνεργατικού πνεύματος στον πολιτικό στίβο πρέπει να είναι ένα ζητούμενο, αν θέλουμε να αποκολληθούμε από αγκυλώσεις του παρελθόντος που βάζουν τροχοπέδη στην πρόοδο. Και ο νομοθέτης πρέπει να έχει και ρόλο παιδευτικό, ρόλο διαμόρφωσης τέτοιας κουλτούρας στους πολίτες, εισάγοντας μέσω της νομοθεσίας συστήματα που προωθούν τις συνεργασίες.

Το ζήτημα, πάντως, εν προκειμένω δεν είναι αν συμφωνεί κανείς με την απλή αναλογική ή όχι. Το ζήτημα είναι αν είναι θεμιτό και ανεκτό να θυσιάζεται η λαϊκή ετυμηγορία, όπως διαμορφώθηκε δια ενός συγκεκριμένου συστήματος, στο βωμό της κυβερνησιμότητας. Το ζήτημα εντέλει είναι η ίδια η Δημοκρατία.

 

Βασίλης Χατζηγιαννάκης, δικηγόρος